Редакція журналу «Охорона праці»

Закон про БЗР: про безпеку чи про гроші?..

30.11.2023

Про черговий етап роботи над проєктом Закону «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі», який нині перебуває в профільному комітеті Верховної Ради. Чи зможуть законотворці прийняти виважене рішення і не допустити хаосу у сфері охорони праці в Україні?

20 листопада 2023 року на Громадській раді при Комітеті Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів відбулось обговорення проєктів Законів України «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі» (реєстр.  №   10147 від 13.10.2023) (далі – проєкт Закону про БЗР, законопроєкт) та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за порушення вимог законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі» (реєстр. № 10148 від 13.10.2023).

Зокрема, члени Громадської ради розглянули пропозиції до законопроєктів від групи авторитетних у сфері БЗР експертів, представників усіх сторін соціального діалогу (далі у статті). Ця експертна група була зібрана на онлайн-нараду напередодні, 10 листопада, за ініціативи журналу «Охорона праці» та Європейського співтовариства з охорони праці (ESOSH).

Члени Громадської ради підтримали озвучені експертами думки та доповнили критичні зауваження. Зокрема, щодо неузгодженості законопроєкту з міжнародним та вітчизняним законодавством, невідповідності сучасним вимогам і суспільним потребам. Було прийнято рішення опрацювати надані матеріали та подати їх до відповідного профільного комітету ВРУ для врахування в процесі подальшої роботи над документом.

До історії питання

У грудні виповнюється 10 років відтоді, як у 2013 році журнал «Охорона праці» спільно з науковцями, спеціалістами з охорони праці, представниками органів влади організував конференцію, на якій уперше в Україні порушив тему ризико­орієнтованого підходу та необхідності переходу до керування ризиками в СУОП на загальнонаціональному рівні. Фактично це стало початком руху від застарілого й неефективного способу державного регулювання безпеки та здоров’я працівників на роботі до формування нової національної системи запобігання виробничим ризикам, заснованої на принципах оцінювання ризиків та керування ними. Ми розвивали цю тему на сторінках журналу, її обговорювали на наших щорічних конференціях представники працеохоронної спільноти.

Робота над новим законом про охорону праці розпочалася після ухвалення Урядом у грудні 2018 р. Концепції реформування системи управління охороною праці в Україні. Закон про БЗР планували прийняти ще у 2020 році. За його основу взяли Директиву Ради № 89/391/ЄЕС від 12.06.1989 р. про впровадження заходів для заохочення вдосконалень у сфері безпеки та охорони здоров’я працівників під час роботи (далі – Директива Ради № 89/391/ЄЕС).

Величезну всебічну допомогу з упровадження нових ризикоорієнтованих підходів наша країна отримала від Міжнародної організації праці (МОП) та її представників в Україні – Антоніу Сантуша, Жолта Дудаша, Софії Литвин, інших членів команди. Праця над створенням євроінтеграційного законопроєкту тривала понад п’ять років. Часом бурхлива законотворча діяльність виглядала як крок уперед і два назад, іноді – як два кроки вперед і крок назад. Відбулася сила-силенна семінарів, вебінарів, конференцій, круглих столів, мозкових штурмів. Чималих зусиль щодо відстоювання своїх інтересів доклали соціальні партнери. Утім остання (але сподіваємось, що не завершальна) версія документа, на думку експертів, засвідчує, що автори законопроєкту вчергове припускаються помилок…

Думки експертів:почути та взяти до уваги

Віталій Цопа, доктор технічних наук, професор МІМ-Київ, міжнародний аудитор, консультант і викладач, докладно проаналізував усі версії проєкту Закону про БЗР і відзначив позитивну динаміку у використанні термінології, зокрема щодо визначення вимог з керування професійними ризиками.

Водночас багато термінів, на думку науковця, не мають логічного пояснення і суперечать визначенням у чинних українських і міжнародних стандартах – наприклад, у ДСТУ 2293:2014 «Охорона праці. Терміни та визначення основних понять» та міжнародному стандарті ISO 45001:2018. Так, у законопроєкті запропоновано поняття «професійний ризик», а далі з’являється термін «небезпека», який, за логікою та згідно з ДСТУ 2293:2014, мав би називатися «професійна небезпека».

Експерт наголосив, що дуже важливо в Законі про БЗР дати визначення терміна «професійний ризик». Маємо два визначення цього поняття: перше сформульовано в рекомендаціях МОП – через професійні небезпечні чинники; друге в стандартах ISO – через поняття небезпеки. На практиці найбільш поширеним є визначення терміна «ризик у сфері охорони здоров’я та безпеки праці (ОЗіБП)» через небезпеку (згідно з ISO 45001:2018) – його використовують мільйони підприємств у всьому світі.

У законопроєкті вжито вислови «усунення ризику», «мінімізація професійних ризиків», «запобігання професійному ризику», «вищий ризик» та інші. Проте професор зауважує: якщо професійний ризик «мінімізувати», як цього вимагає проєкт Закону про БЗР, це означатиме його зменшення тільки до того рівня, до якого це можливо зробити за наявних на підприємстві фінансових ресурсів. Тобто, якщо ресурсів замало, ситуація залишатиметься неприйнятною (наприклад, якщо протягом року фіксували один груповий нещасний випадок зі смертельними наслідками на рік, а ресурсів вистачило лише на те, аби вжити заходів для зменшення травматизму до одного нещасного випадку зі смертельним наслідком на рік). Насправді ж ризик потрібно зменшувати до прийнятного рівня (наприклад, одна легка травма на п’ять років). Інакше ми, по суті, толеруємо незабезпечення роботодавцями належних та безпечних умов праці на робочих місцях, що призводить до травмування і загибелі працівників.

Вислови «усунути ризики» та «запобігти ризикам» є некоректними: усунути можна небезпеку, запобігти – нещасному випадку, інциденту чи аварії. Як було зазначено вище, професійний ризик потрібно тільки знижувати до прийнятного рівня.

Слід зауважити також, що керують процесами, а управляють системами (наприклад, система управління ОЗіБП). З огляду на це термін «управління професійними ризиками» треба замінити на «керування професійними ризиками».

На думку експерта, автори документа, імовірно, не розуміють, що таке «небезпека» та «професійна небезпека», «ризик» та «професійний ризик» та ін. Тому передусім потрібно впорядкувати термінологію та визначення відповідно до європейських та прийнятих в Україні євроінтеграційних документів.

У законопроєкті йдеться про Національну програму у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі. Водночас у європейських країнах розробляються Національні стратегії у сфері БЗР на основі Рамкової стратегії ЄС із БЗР. Тоді виникає резонне запитання: чому в законопроєкті немає посилання на Рамкову стратегію ЄС із БЗР – Україна ж є кандидатом на вступ до ЄС? Крім того, у проєкті документа не визначено вимоги щодо ухвалення Національної стратегії / програми з БЗР, моніторингу та звітування про її виконання.

Ольга Богданова, голова правління Європейського співтовариства з охорони праці (ESOSH), звернула увагу на нелогічність вживання в проєкті Закону про БЗР поняття «роботи підвищеної небезпеки» в контексті ризикоорієнтованого підходу. На думку експертки, розробники умисно залишили це поняття, щоб Держпраці мала можливість здійснювати дозвільні процедури. У країнах ЄС поняття «виконання робіт / експлуатація обладнання підвищеної небезпеки» не використовується в принципі: не «підвищена небезпека», а «високий ризик». І якщо він є, його знижують до прийнятного рівня і працюють безпечно. Так вимагає законодавство з БЗР.

У законопроєкті спостерігаємо відсутність діалогу між розробниками та соціальними партнерами. Пропозиції останніх, надані ще на початку обговорення документа у 2020 році, не враховано. Розробники створили складний, суперечливий і проблемний документ, замість того щоб взяти вже готові європейські нормативно-правові акти та адаптувати їх до українських реалій. Одна з основних хиб документа полягає в тому, що за його допомогою державний контроль намагаються перетворити на бізнес. Це викликає недовіру в роботодавців, породжує корупційні ризики і загалом у разі прийняття законопроєкту не сприятиме розвитку економіки та поліпшенню стану безпеки праці. Голова правління ESOSH пропонує повернути документ на доопрацювання і тільки після офіційного його погодження з роботодавцями та профспілками спрямувати на розгляд до Верховної Ради.

Ірина Петченко, член ESOSH, експерт, заступник Генерального директора компанії «ОСНОВА-СОЛСИФ», також зазначила, що в той час, коли державою проголошено курс на дерегуляцію, спрощення ведення бізнесу та зниження адміністративного впливу на роботодавців, законопроєкт, навпаки, передбачає посилення контрольних функцій з боку Держпраці. Для підприємств у ньому передбачено «аудити», «перевірки», «страхування», «експертизу». Крім того, у документі з’явилося поняття аналізу стану безпеки праці з боку контролюючих органів. Такий термін не вписується ні у вітчизняне, ні в міжнародне законодавство.

Є зауваження і щодо передбаченої в законопроєкті системи навчання з питань БЗР, зокрема до визначення критеріїв достатності знань працівників.

Закон про БЗР – довгоочікуваний та потрібний документ, але його прийняття в такій версії призведе до необхідності внесення коригувань до значної кількості законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці, що викличе чимало труднощів після набрання ним чинності – через шість місяців після закінчення війни в Україні.

Світлана Сокуренко, координатор групи законодавчих ініціатив ESOSH, наголосила: якщо законопроєкт не буде простим для розуміння, його не будуть дотримуватись. Важливо звернути увагу на недотримання в законопроєкті вимог техніки нормопроєктування. Наприклад, третини основних термінів, зазначених у статті 1, взагалі немає в документі, тобто вони зайві і перевантажують текст.

Суттєвою хибою останньої версії проєкту Закону про БЗР є те, що в ньому не визначено поняття організації домедичної допомоги, крім того, з документа вилучено обов’язок роботодавця організовувати таку допомогу. Незрозумілим є принцип призначення уповноваженої особи з питань БЗР. Не вказано про підпорядкування цієї особи (структурного підрозділу) безпосередньо роботодавцю. А це створює ризик невиконання приписів уповноваженої особи з БЗР керівниками структурних підрозділів підприємства. Є питання й щодо визначення в законопроєкті таких понять, як «роботи підвищеної небезпеки», «обладнання підвищеної небезпеки», «умови праці підвищеної небезпеки», адже основна мета закону – впровадження ризико­орієнтованого підходу, тож у такому разі потрібно говорити про «роботи з підвищеним ризиком» і подібні терміни.

Обов’язково треба звернути увагу на вимогу надавати результати аудиту системи управління безпекою та здоров’ям працівників на роботі Держпраці, хоча аудит проводиться виключно для підприємства з метою поліпшення його системи управління, зокрема охороною праці.

Експертка, як і попередні учасники обговорення, вважає, що законопроєкт має бути підготовлений на підставі Директиви Ради № 89/391/ЄЕС, ISO 45001 та інших гармонізованих європейських стандартів.

Діана Казакова, провідний інспектор з питань охорони праці Департаменту охорони праці ФПУ, повідомила, що профспілкова сторона (СПО об’єднань профспілок, зокрема й ФПУ) із 2020 року бере активну участь у процесі опрацювання та обговорення проєкту Закону про БЗР. На жаль, стан урахування розробником профспілкової позиції є мінімальним та недостатнім, законопроєкт потребує суттєвого доопрацювання.

Загалом позиція профспілок є незмінною: законопроєкт має сприяти досягненню головних цілей, визначених в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС, а також задовольняти інтереси двох ключових суб’єктів застосування цього законодавчого акта: роботодавців та працівників.

Для профспілок головним обов’язком та ціллю є захист прав, насамперед ПРАЦІВНИКІВ.

Передбачене законопроєктом звуження прав та гарантій на охорону праці працівників, зокрема категорії працівників, зайнятих на роботах з важкими та шкідливими умовами праці, зниження рівня їх соціального захисту порівняно з діючими нині нормами суперечить положенням Конституції України, рамкової Директиви Ради ЄС № 89/391/ЄС та статті 296 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, відповідно до яких недопустимим є зниження рівня охорони праці, що вже досягнуто, зокрема в національному законодавстві.

Низку норм, що встановлюють гарантії прав працівників на безпечні умови праці, які закладені в чинному ЗУ «Про охорону праці», не відображено в законопроєкті, що є зниженням рівня захисту працівників.
Профспілки наполягають на тому, що в проєкті Закону про БЗР повинно бути чітко визначено беззаперечне право працівника:

  • на збереження середнього заробітку та захист від будь-яких негативних наслідків у разі відмови від виконання роботи, яка загрожує його життю чи здоров’ю;
  • на пільги та компенсації за роботу в умовах праці підвищеної небезпеки та/або із шкідливими виробничими чинниками;
  • на збереження місця роботи та середнього заробітку на весь період до відновлення працездатності або до встановлення стійкої втрати професійної працездатності (у разі настання нещасного випадку або профзахворювання);
  • на розірвання трудового договору в разі недотримання роботодавцем законодавства з виплатою вихідної допомоги;
  • на переведення (за згодою) на легшу роботу за станом здоров’я відповідно до медичного висновку, у разі потреби – на встановлення скороченого робочого дня та проведення навчання з набуття іншої професії; норма законопроєкту, відповідно до якої в роботодавця є право без попередження розірвати трудовий договір з працівником за результатами медогляду, є неприйнятною та потребує вилучення.

Крім того, профспілки наполягають на збереженні положень щодо питань безпеки праці та охорони здоров’я працівників на роботі в окремому розділі Кодексу законів про працю України.

Також треба звернути увагу на термінологію, адже це фундамент будь-якого закону. З метою уникнення суперечностей та колізій під час застосування нормативно-правових актів з БЗР терміни, наведені в законопроєкті, необхідно привести у відповідність до національного законодавства та міжнародних актів. Взагалі текст усього законопроєкту потребує приведення у відповідність до вимог  нормопроєктувальної техніки, з дотриманням принципів належної ясності викладу, точності, лаконічності тa доступності мови проєкту акта. Сьогодні законопроєкт містить значну кількість суперечливих, неоднозначних та незрозумілих трактувань і формулювань, що є недопустимим.

Серед багатьох запитань до розробників слід виділити те, що проєкт Закону про БЗР не містить вимог щодо розслідування аварій, і це може призвес­ти до вкрай негативних наслідків та непроведення розслідування низки аварій взагалі. Чинним законодавством встановлено, що розслідування аварій проводиться відповідно до розділу «Розслідування аварій» Порядку розслідування та обліку нещасних випадків, професійних захворювань та аварій на виробництві, затвердженого постановою КМУ від 17.04.2019   р. №   337. У 2023 році набрав чинності Порядок розслідування аварій на об’єктах підвищеної ­небезпеки, затверджений постановою КМУ від 08.09.2023  р. № 965, який визначає процедуру проведення розслідування аварій на об’єктах підвищеної небезпеки та поширюється на юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, які експлуатують (планують експлуатувати) хоча б один об’єкт підвищеної небезпеки. Хто та як буде розслідувати інші аварії в разі набрання чинності цією редакцією законопроєкту, незрозуміло.

Профспілкова сторона сформулювала постатейні пропозиції та зауваження до положень законопроєкту, які стосуються державної політики у сфері БЗР, страхування, дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки, навчання, прав і обов’язків роботодавців та працівників тощо, які надіслала до Комітету ВРУ з питань соціальної політики та захисту прав вете­ранів.

Владислав Балацун, член Громадської ради при Держпраці, підтримав думку попередніх учасників наради щодо необхідності більш уважного та детального застосування в нових законодавчих та нормативно-правових актах рекомендацій МОП. За його словами, проєкт Закону про БЗР неодноразово подавався на погодження до Державної регуляторної служби України, та жодного разу не був погоджений. Два роки тому на офіційному сайті Н

АЗК було оприлюднено висновок антикорупційної експертизи законопроєкту про наявність у ньому корупційних ризиків. Проте надані НАЗК рекомендації не враховано. Повторну антикорупційну експертизу проєкт Закону про БЗР не проходив, що є порушенням вимог параграфу  40 Регламенту Кабінету Міністрів України.

До того ж технічна комісія МОП визнала законопроєкт таким, що суперечить основним вимогам міжнародних конвенцій і європейських директив з БЗР. Законопроєкт несе ризик руйнування системи правових інститутів національного законодавства. Звужує зміст та обсяг існуючих гарантій прав працівників на безпечні умови праці. Документ почасти не відповідає міжнародним нормам, зокрема ратифікованим Україною конвенціям МОП, і не сприятиме досягненню головних цілей, визначених в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС.

Галина Роголь, експерт Конфедерації роботодавців України з питань охорони праці, провела порівняльний аналіз змісту проєкту Закону про БЗР та рамкової Директиви Ради № 89/391/ЄЕС, зокрема щодо термінології, яка в документах суттєво відрізняється. Крім того, у законопроєкті є неоднозначні визначення, які можуть викликати плутанину, наприклад: «уповноважені з безпеки працівників на роботі» (представники служби охорони праці) та «уповноважені від працівників з питань безпеки та здоров’я на роботі» (представники колективу), «компетентний працівник» і т. ін. Принципи ризико­орієнтованого підходу в проєкті Закону про БЗР викладено складною для розуміння мовою. Не враховано відповідних напрацювань, які містяться в ISO 45001 та інших гармонізованих європейських стандартах. Аудит системи управління безпекою та здоров’ям працівників на роботі, передбачений у законопроєкті, вимагає законодавчого унормування. Викликає запитання і порядок проведення консультацій та залучення працівників до вирішення питань БЗР, які, як зазначено, проводяться в порядку, визначеному колективним договором. Але як бути, якщо на підприємстві немає колективного договору? З боку Конфедерації роботодавців є зауваження щодо питань навчання та інформування працівників, роботи інспекції праці, накладення штрафів на роботодавців, що зрештою призведе до зростання вартості продукції та послуг. Одним словом, зауважила спікер, «законопроєкт не про безпеку, а про гроші», тому не має бути реалізованим у нинішньому вигляді.

Анатолій Севрук, експерт з керування ризиками в системах охорони праці на виробничих підприємствах, нагадав, що всі версії законопроєкту постійно обговорювались фахівцями ПрАТ  «Київ­ський КПК». Він вважає, що термінологічний безлад у законопроєкті інакше як словоблуддям назвати важко. Терміни не збігаються з визначеними в ISO   45001, ДСТУ   2293:2014. Деякі визначення та терміни взагалі малозрозумілі – наприклад, «максимально можливе зниження ризиків». У низці статей законопроєкту закладено значні корупційні ризики. Експерт звернув увагу, що в розділі «Прикінцеві та перехідні положення» конкретно не визначено перехідні положення, що неодмінно призведе до виникнення проблем під час реалізації прийнятого закону. Також у законопроєкті йдеться про незалежність уповноважених осіб з БЗР на підприємстві, але як це реалізувати – незрозуміло.

Дмитро Григоренко, співзасновник ESOSH, регіональний менеджер з БЗР в Amazon UK Services Ltd., фахівець з великим досвідом роботи на потужних закордонних та міжнародних підприємствах, констатував, що в Україні, як і в розвинених країнах світу, державний контроль за дотриманням законодавства у сфері БЗР повинен бути жорстким. Але слід врахувати, що високий рівень корупції в країні викликає чимало проблем у процесі прийняття та реалізації національного проєвропейського законодавства. І оскільки експерти висловлюють багато зауважень, пропозицій, думок (нерідко досить суперечливих і дискусійних) щодо нинішньої версії законопроєкту, потрібно продовжити його обговорення та доопрацювання.

Переконливі обґрунтовані аргументи експертів доводять, що законопроєкт не відповідає вимогам європейських стандартів у сфері БЗР. У ньому закладено термінологічний безлад, інтереси держави, роботодавців та працівників не збалансовано, пропозиції соціальних партнерів враховано лише частково.

За прогнозами експертів, новий закон у разі його прийняття не мотивуватиме роботодавців до створення здорових і безпечних умов праці, не зробить працю в Україні більш гідною та безпечною, не сприятиме поліпшенню соціального захисту працівників, а крім того, призведе до посилення адміністративного впливу на роботодавців та зростання рівня корупційних ризиків. Закон насправді більше про гроші, ніж про безпеку. Отже, законопроєкт не має бути поданий на розгляд Комітетом Верховної Ради, потребує повернення розробникам, додаткових обговорень та доопрацювання із залученням експертів і спеціалістів працеохоронної сфери.

Ще раніше експерти з європейської інтеграції зауважили, що Директива Ради №   89/391/ЄЕС не передбачає впровадження додаткових ліцензійно-дозвільних обмежувальних процедур, що запропоновано в законопроєкті. Навпаки, як випливає з назви та змісту директиви, вона покликана впроваджувати заходи для заохочення роботодавців до поліпшення безпеки та охорони здоров’я працівників на роботі. До того ж у директиві зазначено, що необхідно уникати накладення адміністративних, фінансових та правових обмежень, які будуть стримувати створення та розвиток малих і середніх підприємств.

Віримо, що в депутатів вистачить мудрості створити групу експертів, спроможних завершити колосальну довготривалу роботу над законопроєктом, яким ми зможемо пишатися.

Сергій Колесник, власкор, Олександр Фандєєв, спецкор

Докладніше із пропозиціями учасників дискусії можна ознайомитися у прікріплених документах нижче.

Зображення та документи

Редакція Редакція журналу «Охорона праці»