Очільник Держпраці Віталій САЖІЄНКО: дозволи & декларації

Ексклюзивне інтерв’ю журналу «Охорона праці».

Робота щодо вдосконалення державного контролю за виконанням робіт / експлуатацією обладнання підвищеної небезпеки триває. Ця тема є предметом запеклих дискусій між представниками наглядових, регуляторних органів та бізнесу. Ключовим провідником/ініціатором формування такої політики є Державна служба України з питань праці. Нині вона готує чергові зміни до дозвільної системи.

Очільник Служби – т. в. о. голови Держпраці Віталій САЖІЄНКО відповів на доволі гострі запитання нашого журналу, зокрема яким шляхом рухатиметься реформа – у напрямі дозволів чи декларацій.

– 12 березня 2020 року набрали чинності зміни, затверджені постановою КМУ від 03.03.2020 № 207, до Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затвердженого постановою КМУ від 26.10.2011 № 1107 (далі – Порядок № 1107). І нині, після внесення змін, значну кількість небезпечних робіт виконують без отримання дозволів і, відповідно, проведення експертизи обладнання підвищеної небезпеки. Як це вплинуло на рівень травматизму?

– За результатами аналізу виробничого травматизму в Україні за березень – жовтень 2020 року, порівняно з аналогічним періодом 2019 року (без урахування підприємств/установ/організацій соціально-культурної сфери та торгівлі, де значна кількість випадків пов’язана із захворюванням на COVID-19) спостерігається позитивна динаміка. Загальна кількість нещасних випадків (далі – н/в), пов’язаних з виробництвом, зменшилася на 14%, або на 293 н/в (1730 осіб у 2020 р. проти 2023 осіб у 2019 р.), кількість смертельних н/в, пов’язаних з виробництвом, – на 15%, або на 40 н/в (228 осіб у 2020 р. проти 268 осіб у 2019 р.).

Водночас стан виробничого травматизму в окремих галузях істотно погіршився (порівняльний аналіз наведено в таблиці травматизму наприкінці інтерв’ю). Саме в зазначених галузях експлуатується найбільше машин, механізмів й обладнання підвищеної небезпеки та виконується робіт підвищеної небезпеки, на які Держпраці та її територіальні органи до 12 березня 2020 року згідно з Порядком видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки видавали дозволи.

Нині, після внесення змін до Порядку № 1107, суб’єкти господарювання переважну більшість машин, механізмів, обладнання підвищеної небезпеки та робіт підвищеної небезпеки стали експлуатувати/виконувати за декларативним принципом – шляхом подання декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань охорони праці.

Крім того, не знайшла підтримки ініціатива Держпраці щодо змінення форми декларації та наповнення її інформацією, яка б давала можливість переконатися, що роботодавець вжив усіх необхідних заходів для забезпечення мінімально достатнього рівня безпеки під час виконання робіт чи експлуатації обладнання.

Варто зазначити, що для Державної служби України з питань праці важливим є не стільки запровадження якогось певного інструмента для забезпечення безпеки працівника, скільки досягнення головної мети – гарантування безпечних і здорових умов праці для всіх без винятку працівників. І якщо ми бачимо, що якісь рішення не спрацювали або не дають можливості досягти поставленої мети, маємо оперативно їх корегувати, оскільки в питаннях безпеки працівників плата за зволікання чи бездіяльність занадто висока – життя і здоров’я людей.

– Наведіть конкретні приклади (факти) н/в, пов’язаних з використанням обладнання, яке до березня 2020 року підпадало під дію дозволу, а потім перейшло в розряд декларативних. І, відповідно, щодо такого обладнання не було проведено експертизи.

– Згідно з Порядком № 1107 (у редакції від 12.03.2020) за декларативним принципом виконуються, зокрема, лісосічні роботи. Так, 15.10.2020 у ДП «Коростишівське лісове господарство» Житомирської області на лісосічних роботах загинув майстер лісу. 19.11.2020 смертельно травмовано майстра лісу на території дочірнього агролісогосподарського підприємства «Середино-Будський агролісгосп» Сумської області.

Під час експлуатації обладнання підвищеної небезпеки також стаються нещасні випадки.

Щодо цього хочу зазначити: на моє переконання, кожен випадок травмування, особливо смертельного, має бути доступний для вивчення всіма, хто опікується питаннями безпеки праці.

Усі ми добре знаємо вислів: мудрий вчиться на чужих помилках, а розумний – на своїх. Проте занадто висока для цього ціна, щоб дозволяти вчитися на своїх помилках.

Кожен випадок травматизму, особливо смертельного, має бути доступний для вивчення всіма, хто опікується питаннями безпеки праці.

Тож ми започаткували на нашому сайті розділ, у якому вже накопичуємо інформацію про нещасні випадки за галузями господарювання та видами подій з докладним описом усіх причин н/в. Я переконаний: не одне життя буде врятовано, коли роботодавці побачать помилки, яких припускаються сьогодні, та скорегують свої дії.

– У країнах ЄС немає дозвільних процедур, подібних до української системи декларування. Які механізми державного контролю за експлуатацією обладнання / виконанням робіт підвищеної небезпеки застосовуються в західних сусідів? І яка відповідальність роботодавців за нещасні випадки, що стаються під час роботи на такому обладнанні?

– Для прикладу, у Німеччині таке звичне для нас поняття, як «дозвіл на роботи підвищеної небезпеки» виглядає дещо інакше, а дозвільної системи у сфері охорони праці як такої взагалі немає. Під дозвільною системою в Німеччині мають на увазі саме процес видачі ліцензій на право вести будь-яку господарську діяльність. Ліцензія видається на платній основі на п’ять років.

Після її отримання кожне підприємство, яке виконує роботи підвищеної небезпеки, зобов’язане самостійно розробити внутрішню систему видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки або на експлуатацію того чи іншого виду обладнання. Такий дозвіл видається конкретному працівнику чи бригаді. Видає дозволи або служба охорони праці, або (якщо такої немає) спеціальний представник на підприємстві. Як бачимо, за своєю суттю дозвіл у Німеччині більше підходить під опис прийнятого в Україні наряду-допуску.

У Великобританії державне регулювання і нагляд за безпекою робіт у більшості галузей промисловості здійснює Інспекція з охорони здоров’я і безпеки (HSE). До її функцій належить, зокрема, видача дозволів на використання деяких видів устаткування в підконтрольних галузях промисловості.

Залежно від серйозності порушень вимог у сфері виробничої безпеки інспектори роблять усні зауваження або видають розпорядження, що зобов’язують посадову особу вжити заходів для усунення виявлених порушень. Якщо є ризик виникнення надзвичайної ситуації, то інспектор має право видати розпорядження про закриття всього підприємства або окремих його дільниць. У деяких випадках приймається рішення про порушення судової справи.

Законодавство дає судам право застосовувати великий спектр заходів покарання. Так, у разі особливо грубих порушень, що призвели до надзвичайно серйозних наслідків, порушник може каратися штрафом у необмеженому розмірі або ув’язненням на строк до двох років. У деяких випадках можуть бути застосовані обидва види покарання.

Дозвіл у Німеччині за своєю суттю більше підходить під опис прийнятого в Україні наряду-допуску.

Багато хто вважає, що у країнах Європи жодних дозвільних процедур немає, а держава бере мінімальну участь у регулюванні процесів, які впливають на безпеку і здоров’я людей на роботі. Як на мене, це досить хибне уявлення – просто в ЄС застосовують інші інструменти. Якщо взяти, скажімо, декларування, то в цьому випадку наглядовий орган інформують про кожне місце виконання небезпечних робіт. А в інспекторів є повноваження негайно їх припинити, якщо задекларовані роботи виконуються в спосіб, що становить безпосередній ризик для безпеки і здоров’я працівника.

В Україні триває процес дерегуляції, яку ми зі свого боку максимально підтримуємо. Але подекуди діяльність, спрямована на оптимізацію процесів та усунення з них зайвих ланцюжків, що заважають бізнесу рухатися в ногу з часом, перетворюється на змагання, хто швидше скасує регулювання в будь-яких сферах. Причому це відбувається без огляду на можливі наслідки для нашого суспільства – чи то стосується безпеки і здоров’я працівників, чи стану навколишнього середовища, чи безпеки продуктів харчування.

Постають питання і щодо недобросовісної конкуренції. Скажімо, один роботодавець інвестує у виробництво і створення належних умов праці для запобігання негативному впливу господарської діяльності на працівників і навколишнє середовище. Водночас інший, який не переймається цими питаннями й у такий спосіб економить ресурси, однозначно матиме перевагу за рахунок меншої собівартості продукції.

Напевне, саме тому питання, що стосуються забезпечення в Україні безпечних і здорових умов праці на рівні не нижче європейських та ефективного контролю цієї сфери з боку держави, були внесені до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. До речі, хочу нагадати, що відповідно до одного з принципів рамкової Директиви № 89/391/ЄЕС забезпечення належних умов праці не може бути поставлено в залежність від економічної вигоди. І я повністю з цим згоден, бо і стаття 3 Конституції нашої держави визначає, що людина, її життя і здоров’я визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

– Страхування робіт підвищеної небезпеки і страхування відповідальності роботодавця – які перспективи масового впровадження цих страхових продуктів в Україні? Адже цей ринковий механізм повною мірою здатен замінити систему державного контролю за роботою обладнання підвищеної небезпеки.

– Сьогодні багато хто активно поширює такі тези. Але, вважаю, ті, хто формують у суспільстві таку думку, не мають чіткого уявлення про роль цього інструмента в загальному механізмі забезпечення безпечних і здорових умов праці. Адже це лише один з інструментів, який виконує свою певну функцію, зокрема щодо стимулювання до відповідних дій. Його запровадження, звісно, може впливати на окремі аспекти державного контролю за умовами праці, проте не можна стверджувати, що це повноцінна заміна.

Щоб зняти це питання з порядку денного і не заглиблюватися в проблеми, які є сьогодні на шляху до запровадження страхування у сфері охорони праці, хочу порадити звернутися до досвіду світових держав, де діє таке страхування. Я не знаю жодної країни (принаймні зі 148, які ратифікували Конвенцію МОП № 81), яка відмовилася б від функціонування органу, що контролює умови праці.

Скажімо, у Грузії, яка не входить до переліку країн, що приєдналися до цього міжнародного договору, також переглянули державну позицію стосовно інспекції праці. Спочатку, як відомо, її ліквідували, а пізніше стало зрозуміло, наскільки велике значення вона має для суспільства. Тож помилки виправляли.

– Як питання експлуатації обладнання / виконання робіт підвищеної небезпеки та державного контролю в цій сфері відображені в проєкті Закону «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі» (далі – законопроєкт БЗР)?

– Зазначені питання – невід’ємна частина загальної системи безпеки праці та збереження здоров’я працівників на підприємстві. Законопроєкт БЗР пропонує архітектуру цієї системи в чіткій відповідності до принципів рамкової Директиви № 89/391/ЄЕС та з урахуванням міжнародних стандартів, що стосуються систем управління охороною здоров’я та безпекою праці, управління ризиками, аудиту систем управління та інших. У зазначеній директиві прописано обов’язок кожної країни, яка її імплементує, забезпечити належний контроль та нагляд.

У законопроєкті БЗР також враховані положення Конвенції МОП № 81, що синхронізують повноваження та інструменти, які використовують інспектори усіх 148 країн світу, що її ратифікували.

Потрібно змістити акценти в роботі – від контролю до навчання. Інспектори повинні спочатку навчити, як застосовувати нове законодавство, а потім вже контролювати.

Варто зазначити, що для підготовки законопроєкту БЗР докладено багато зусиль. Зокрема, учасниками робочої групи, до складу якої входять представники Держпраці. Усі процедури узгоджено та виписано. Але, повертаючись до питання контролю, фактично будь-яка процедура є прийнятною, доки обов’язковість її виконання не забезпечується встановленням відповідальності. Власне, тут ще не одного списа буде зламано, оскільки робоча група так і не завершила узгодження редакції відповідної статті щодо відповідальності.

– Держпраці здійснює відбір підприємств для перевірок на основі ризикоорієнтованих підходів. Але зміст контрольних заходів з ухваленням нового закону також має бути розширений. Це перевірка не тільки виконання підприємством чинних НПАОП, а й карт ризиків, заходів, яких вживають для мінімізації та усунення небезпек. Усе це вимагає від інспекторів певних знань. Які плани Служби щодо їх навчання?

– Законопроєкт БЗР, що регулює засади організації безпеки праці в країні, зачіпає інтереси всіх: і працівників, і роботодавців, а також потенційних працівників і роботодавців. Безумовно, на Службу буде покладено подвійну відповідальність, і я б змістив акценти в роботі – від контролю до навчання. Першочерговим завданням інспекторів буде навчити представників підприємств, як застосовувати нове законодавство, а потім вже контролювати.

Може, занадто часто цитую Конвенцію МОП № 81, але саме в цьому документі закладено принципи, на які ми рівняємось. Ця Конвенція передбачає три завдання, що стоять перед інспекторами:

• проінформувати роботодавців і працівників, як виконувати законодавство;
• проконтролювати, щоб його виконували всі, до чиїх обов’язків це входить;
•  якщо в законодавстві є прогалини – інформувати про це відповідні органи.

Я переконаний, що в такі переломні моменти пріоритет потрібно віддати першому завданню – інформувати. І до цього ми, безумовно, готуємось.

Для виведення інспекторів праці на вищий рівень компетентності Держпраці за сприяння Проєкту Міжнародної організації праці (МОП) «Зміцнення системи інспекції праці і механізмів соціального діалогу» розробила систему дистанційного навчання. Під час підготовки навчальних матеріалів використано досвід та інформаційну базу МОП стосовно інспекції праці, національне законодавство, нормативні акти ЄС, багаторічний практичний досвід та наукові роботи.

Навчальний курс працює в режимі онлайн. Він побудований за модульним принципом, що дає змогу адаптувати програму навчання залежно від досвіду роботи працівника та посади, яку він обіймає.

Курс інтерактивний, містить аудіо- та відеоматеріали, обговорення в групах, вебінари, практичні вправи і ситуаційні завдання, розроблені з використанням прикладів з досвіду інспекторів-практиків. Окремим модулем є комунікаційний компонент – розділ, який навчає інспекторів практичних навичок спілкування з працівниками та роботодавцями.

Сьогодні вже понад 1500 інспекторів пройшли таке навчання та відповідну перевірку знань. Це нові, універсальні інспектори праці, які в повному обсязі володіють усіма необхідними знаннями та навичками з питань, що стосуються як законодавства про працю, так і безпеки та гігієни праці. Вони повною мірою реалізують завдання, що поставлені перед інспекцією праці.

Хочу звернути увагу, що ми на рівні нормативних актів запровадили успішне проходження претендентом такого навчання як обов’язкову умову доступу до «професії» інспектора праці.

У разі ухвалення законопроєкту БЗР ми очікуємо, що від прийняття закону до набрання ним чинності буде встановлено перехідний період щонайменше один рік. Протягом цього часу нашу увагу буде прикуто не тільки до опрацювання підзаконних актів, необхідних для втілення закону в життя, а й до навчання інспекторів та перевірки набутих знань.

– Будемо відвертими, останніми роками діяльність Держпраці була зосереджена переважно на перевірках дотримання трудового законодавства. Охорона праці відійшла на другий план. Унаслідок такої політики багато дійсно фахових інспекторів пішли зі Служби. Як відновити цей потенціал Держпраці?

– З таким твердженням не погоджуюсь. Охорона праці ніколи не була і не буде на другому плані, адже дотримання норм охорони праці – це запорука безпеки та здоров’я працівників під час виконання ними трудових обов’язків.

Щодо звільнення співробітників Служби, то, як і в будь-якій сфері діяльності, працівники з різних причин можуть змінювати місце роботи або йти на пенсію. І це нормальний процес, у якому немає нічого незвичного.

Держпраці залучає до роботи в Службі як досвідчених працівників, так і молодих спеціалістів, які проходять подальше стажування та навчання. І тут ні додати, ні відняти: молодь – це наше майбутнє.

Найпродуктивнішим є поєднання в колективі молодих і досвідчених фахівців, які багато чого можуть навчити колег, що тільки розпочинають свій шлях у сфері охорони праці. За допомогою постійного навчання та підвищення кваліфікації молоді спеціалісти з часом набувають досвіду та стають професіоналами. А по-іншому й не буває. Як то кажуть, хочеш отримати гарного спеціаліста – виховай його.

Водночас не буду заперечувати наявну проблему плинності кадрів. І безумовно, головна причина в тому, що немає ефективної системи стимулювання, передусім матеріального. Фахівці мають думати про самовдосконалення, про те, як поліпшити ситуацію з безпекою за своїми напрямами, а не про пошуки більш високооплачуваної роботи.

– Які державні механізми, на Вашу думку, можливо запровадити для стимулювання до оновлення/модернізації виробничого обладнання?

– Останнім часом усе частіше лунають тези, у тому числі в засобах масової інформації, щодо зношення основних фондів підприємств більше ніж на 60%. І така ситуація дійсно викликає тривогу, причому не в контексті застарілих технологій і низької продуктивності, а з огляду на потенційні загрози безпеці найманих працівників.

У зв’язку з цим надзвичайно важливими вбачаю положення законопроєкту БЗР (які повністю корелюються зі змістом Директиви № 89/391/ЄЕС), що стосуються обов’язку роботодавця створити безпечні та здорові умови праці, та закладені для досягнення цієї мети принципи, зокрема:

• усувати джерела ризиків;
• адаптуватися до технічного прогресу;
• забезпечувати проведення консультацій: з працівниками – щодо планування та впровадження нових технологій та/або їхніми представниками – стосовно наслідків вибору обладнання, а також робочих умов і робочого середовища для безпеки та здоров’я працівників.

Крім того, варто нагадати, що 28.12.2017 Мінсоцполітики своїм наказом № 2072 затвердило Вимоги безпеки та захисту здоров’я під час використання виробничого обладнання працівниками (далі – Вимоги).

Документом передбачено, що надане працівнику виробниче обладнання, яке він використовує, має бути технічно справним і відповідати:

• вимогам певних технічних регламентів, якщо виробниче обладнання виготовлене після дати набрання чинності такими технічними регламентами;
• мінімальним вимогам безпеки, наведеним у розділі ІІІ Вимог, а також нормативно-правовим актам з охорони та гігієни праці, якщо виробниче обладнання виготовлене до дати набрання чинності відповідними технічними регламентами, дія яких поширюється на таке виробниче обладнання, або якщо технічні регламенти щодо відповідного виробничого обладнання відсутні.

Дерегуляція в Україні перетворюється на змагання, хто швидше скасує регулювання в будь-яких сферах.

Також, якщо надане працівнику виробниче обладнання, яке він використовує, не відповідає мінімальним вимогам безпеки до виробничого обладнання, зазначеним у розділі ІІІ Вимог, і нормативно-правовим актам з охорони та гігієни праці, таке виробниче обладнання не пізніше ніж через чотири роки з дня набрання чинності Вимогами повинно бути приведене у відповідність до Вимог і вимог чинного законодавства України у сфері охорони та гігієни праці. Протягом цього строку роботодавець вживає всіх необхідних заходів щодо безпечного використання працівниками такого виробничого обладнання.

У чинних нормативних актах і законопроєкті БЗР це питання в той чи інший спосіб зачіпається. Водночас ми повинні враховувати й не менш вагомий економічний аспект – щодо спроможності бізнесу здійснити таке масштабне оновлення.

– Яку методичну допомогу Держпраці планує надавати роботодавцям у зв’язку з ухваленням ризикоорієнтованого законодавства? Які підзаконні акти запроєктовані?

– Це питання обговорювалося ще на етапі розроблення Концепції реформування системи управління охороною праці в Україні, яку КМУ схвалив своїм розпорядженням від 12.12.2018 № 989-р. Додатково до Концепції ми розробили план заходів щодо реалізації Концепції, в якому передбачили підготовку низки підзаконних актів, які, на нашу думку, є життєво необхідними для впровадження ризикоорієнтованих підходів у системах управління охороною праці. Роботу над деякими з них ми вже фактично завершили.

Для нас надзвичайно важливим є те, що представники фахової спільноти, які входять до складу робочої групи з опрацювання законопроєкту БЗР, поділяють наші наміри. Усі нормативні акти, як ми вже опрацьовуємо, були занесені до відповідного переліку як необхідні для прийняття. Це, зокрема, методика проведення роботодавцем заходів з безпеки та гігієни праці на основі ризикоорієнтованого підходу, типове положення про систему управління безпекою та гігієною праці.

Крім того, досить гостро обговорювалися питання щодо перегляду переліку робіт підвищеної небезпеки та машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, а також стосовно вимог до компетентності експертних організацій, які перевіряють робоче обладнання.

Держпраці розробила й оприлюднила на своєму сайті для обговорення низку документів, зокрема:

• Ідентифікатор виробничих небезпек і створювані ними виробничі та професійні ризики на об’єктах різних галузей економіки;
• План заходів щодо впровадження ризикоорієнтованого підходу у системи управління охороною праці суб’єктів малого та середнього (з розподілом за станом матеріально-технічного оснащення) підприємництва;
• План заходів щодо впровадження ризикоорієнтованого підходу у системи управління охороною праці суб’єктів великого підприємництва.

На мою думку, такі інструменти вкрай потрібні, щоб допомогти суб’єктам господарювання зорієнтуватися в умовах, які змінюються. Сподіваємось, що фахова спільнота візьме активну участь в обговоренні зазначених документів, і ми спільними зусиллями напрацюємо якісні інструменти, для того щоб упевнено перейти на етап безпосередньої реалізації реформи.

Підготувала до публікації Людмила Солодчук, заступник головного редактора журналу

На фото: Віталій Сажієнко під час робочих візитів на підприємства України

Фото з архіву Держпраці та Олександра Фандєєва

Зображення та документи

• Таблиця травматизму.pdf (839,032 кібібайта)