Ніхто, крім нас

17 серпня 2022 року Мінекономіки оприлюднило проєкт закону «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі». Одним із його авторів, який координує роботу всіх учасників соціального діалогу над цим доленосним документом, є Юрій Кузовой, генеральний директор Директорату розвитку ринку праці та умов оплати праці Мінекономіки. Ця подія стала приводом для зустрічі з Ю. Кузовим у редакції журналу «Охорона праці».

Юрій Кузовой: "Якщо ми будемо лише чекати змін, сподіватися, що вони стануться без нашої участі, вони ніколи не настануть. Тому змінюватись треба вже зараз і постійно, не очікуючи схвалення нових законодавчих і нормативно-правових актів».

– Юрію Віталійовичу, разом із законопроєктом «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі» Мінекономіки оприлюднило проєкт закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за порушення вимог законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі». Чому потрібен окремий законопроєкт?

– Згідно із загальними положеннями Кодексу України про адміністративні правопорушення зміни до нього можуть вноситися лише законами про внесення змін до цього кодексу та інших законів України, що встановлюють адмінвідповідальність. Окремим законом вносяться зміни також до податкового та митного кодексів, до законодавства про кримінальну відповідальність тощо. Не можна внести зміни до цих кодексів прикінцевими положеннями інших законів. Тобто законопроєкт «Про внесення змін…» потрібний технологічно. У нашому випадку ці два законопроєкти невід’ємно пов’язані. 

– Свого часу проєкт закону «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі» (далі – законопроєкт про БЗР) був предметом багатьох дискусій з боку соціальних партнерів. Чи вдалося досягти компромісу зі спірних питань?

– Ми вже втретє відправляємо його для погодження державними органами та соціальними партнерами. До попередніх варіантів проєкту були зауваження, і в грудні Кабмін України повернув його нам на доопрацювання.

У січні та лютому Мінекономіки, який виконує роль локомотива, що рухає законопроєкт з БЗР, провів засідання робочих груп за участю представників профспілкових організацій, роботодавців, МОП. Рекомендації МОП ми врахували, а ось із зауваженнями профспілок і роботодавців складніше.

Для прикладу, профспілки вважають, що штрафні санкції стосовно роботодавців за порушення законодавства з БЗР замалі, а роботодавці – що завеликі. І вони твердо відстоюють свої позиції. Тож ми їм запропонували: «Шановні колеги, якщо вам не подобається проєкт, приходьте з варіантом статей чи окремих норм, які узгоджені двома сторонами. Якщо такі спільні пропозиції не суперечитимуть директивам і конвенціям, ми готові додати їх у текст проєкту».

Соціальне партнерство – потрібне й важливе, проте не слід забувати, що воно є системою взаємовідносин між роботодавцями і працівниками, що дає змогу не лише враховувати взаємні інтереси, а й досягати згоди.

Зрештою, шукаємо і знаходимо компроміс. Соціальні партнери навіть вигадали жартівливе формулювання, що полегшує прийняття складних рішень опонентами: «З огидою погоджуюсь!» Себто, погоджуєшся, але висловлюєш своє ставлення. У зв’язку з цим можна також згадати відомий анекдот. Якось вовки зустріли зайця та й кажуть: «Ми тебе з’їмо!» А заєць їм: «Вовчики, братики, побійтеся Бога, я вам покажу, де баранів багато!» Показав. Ті вдовольнили свої вовчі апетити, а потім сіли і гадають, а що ж із зайцем робити, він же всім про наші безчинства розпатякає. Не довго думаючи, з’їли бідолаху. Закопали кісточки й розмірковують, що на могильній плиті написати. «Вічна пам’ять від друзів» – не годиться, бо ніби й потоваришували з зайчиком, а потім зжерли. «Від ворогів» – так начебто й не зовсім вороги – разом на баранів ходили. Зрештою, вирішили написати: «Від соціальних партнерів».

Якщо ж серйозно, сьогодні проєкт закону про БЗР – на фінішній прямій. Сподіваємося отримати конструктивні пропозиції і зауваження, щоб завершити діалог, фіналізувати проєкт та спрямувати його на розгляд уряду й подальше обговорення та ухвалення парламентом.

Найважче – змінити психологію людей

– Чи не могли б Ви пригадати основні етапи роботи над законопроєктом.

– Насправді це така довга, наповнена цікавими подіями, фактами, епізодами, словесними баталіями історія, що про неї можна писати книгу. Процес підготовки, обговорення, дискусії стосовно норм проєкту закону – все це триває вже чотири роки. Ми постійно у процесі пошуку тих рішень, які дали б нам змогу імплементувати європейські норми і стандарти відповідно до нашої євроінтеграції та статусу кандидата до ЄС. Водночас не менш важлива мета законопроєкту – досягти тих результатів нової регуляції у сфері БЗР, тих позитивних зрушень, задля яких його створювали.

– Зобов’язання реформувати сферу охорони праці Україна взяла на себе ще у 2014 році, коли ратифікувала Угоду про асоціацію з ЄС. Чому, на Вашу думку, так важко й довго відбувається перехід до європейських стандартів з БЗР?

– Безумовно, не можна не враховувати гальмівний вплив на реформи пандемії, а тепер війни. Проте головна, на мій погляд, причина в тому, що сприйняття суспільством, владними інституціями нових підходів дуже ускладнене. Люди з побоюванням ставляться до будь-яких змін, їх лякає невизначеність.

Система управління, практична діяльність, що склалися у сфері охорони праці впродовж десятиліть, глибоко вкоренилися, і змінити спосіб мислення, психологію людей непросто. Яскравий приклад – робота над законопроєктом з БЗР. На рівні ідеології та підходів у фахівців позиції узгоджені. А ось коли починається опрацювання конкретних норм, такого порозуміння у соціальних партнерів, представників профспілок і роботодавців, які мають щодо деяких позицій полярні інтереси і погляди, немає. Тож робота гальмується.

Роль держави у процесі створення й упровадження нового закону з БЗР – забезпечити баланс інтересів. Врахувати інтереси сторін і водночас упровадити такі регуляторні механізми, що дадуть змогу створити безпечне і здорове середовище та гідні умови праці для всіх працівників. Економічна вигода для громадян і держави у тому, що ринок праці буде привабливішим для людей, вони вироблятимуть більше продукції, надаватимуть більше якісних послуг, а отже, платитимуть необхідні для нормального функціонування держави податки. Тож інтереси усіх сторін збігаються.

– Які зміни мають статися після ухвалення нового закону та впровадження його засад на підприємствах і в організаціях?

– Насамперед роботодавці й фахівці з БЗР мають бути готові до того, що, незалежно від різновиду організації (підприємство, установа, заклад) і сфери її діяльності, система управління щодо безпеки праці та здоров’я буде побудована на принципах, які визначені Директивою Ради 89/391/ЄЕС від 12.06.1989 про запровадження заходів, покликаних заохочувати до поліпшення безпеки та охорони здоров’я працівників на роботі.

Вона містить аналіз ризиків, їх оцінку, класифікацію, ліквідацію, мінімізацію, запровадження заходів, що зменшують їх вплив, залучення до цього процесу всього персоналу, навчання працівників тощо. Така ієрархія побудови системи безпеки, що закладена в проєкті закону, має стати визначальною на підприємстві. А деталізація кожного з етапів цієї ієрархії, зокрема інформування, навчання працівників, забезпечення їх засобами захисту, проведення комплексу превентивних заходів, питання відповідальності за наслідки у разі настання нещасного випадку тощо передбачені нормами закону.

Упроваджуючи ризикоорієнтований підхід, ми не винаходимо велосипед, він є і доводить свою ефективність протягом тривалого часу. Новація у тому, що закон, який прийде на зміну ЗУ «Про охорону праці», зобов’язує роботодавця організувати систему БЗР саме на такому підході, тобто їздити на сучасному модерновому «велосипеді», а не на радянському застарілому мотлоху.

Сьогодні в розпорядженні роботодавця кілька сотень нормативно-правових актів, що зобов’язують дотримуватися тих приписів, які в них містяться. Іншими словами, замість посвяченого в тонкощі свого виробництва керівника світлі голови десь в НДІ про­аналізували ризики, типові для галузі, прописали уявні способи їх уникнення чи мінімізації. Якщо роботодавець виконав їх, вважається, що він вжив достатньо заходів для забезпечення безпеки та здоров’я працівників.

Новий підхід передбачає, що обов’язок роботодавця – самостійно, з урахуванням специфіки підприємства організувати роботу з керування ризиками. Зробити це так, щоб завчасно виявити пов’язані з виробництвом небезпеки і вжити максимум заходів, аби їх уникнути. Новий закон надасть більше свободи роботодавцям, ніхто їм не вказуватиме, що та як робити задля забезпечення БЗР, але заразом і відповідальності в них додасться.

На відміну від колишнього реактивного методу реагування на нещасний випадок (люди на виробництві постраждали, тоді й вживаємо заходів), в основі керування ризиками – проактивний підхід. Тобто підприємство не чекає, коли станеться інцидент, а системно аналізує його імовірність, щоб упередити нещасний випадок. У цьому одна з головних відмінностей і суть змін.

Молотком можна забивати цвяхи, а можна розбити голову

– Юрію Віталійовичу, в оприлюдненому цього року законопроєкті з БЗР з’явилася нова вимога щодо оформлення чотирьох ліцензій. Хто видаватиме такі ліцензії, як уникнути зловживань, зрештою, як це нововведення узгоджується з оголошеною державою дерегуляцією?

– Держава справді прагне усунути надмірну зарегульованість насамперед у господарській діяльності, там, де йдеться про виготовлення продукції, отримання прибутку. Що стосується державного регулювання у такій вразливій сфері, як охорона праці, – воно пов’язане із захистом життя і здоров’я людей, забезпеченням умов, що дадуть змогу зберегти трудовий потенціал країни, а отже, її економічну спроможність. На мій погляд, у такому контексті в питанні регулювання треба бути достатньо виваженими.

Як відомо, у суспільстві є негативне сприйняття діяльності Державної служби України з питань праці, яка реалізує політику держави у цій сфері, зокрема регуляторну. Не секрет, що історія знає чимало випадків корупційних проявів у цій організації. Одне із завдань законопроєкту про БЗР – максимально зменшити причини та умови, що сприяють вчиненню корупційних злочинів. На це спрямована також цифровізація діяльності Служби, яка робить її прозорішою, мінімізує контакти між її співробітниками і роботодавцями в процесі надання послуг.

Щодо ліцензій, ми дискутували, який саме спосіб є більш прийнятним для регулювання діяльності суб’єктів, котрі надають послуги на ринку охорони праці. Обрали чотири сфери, у яких зайнято близько 2–2,5 тисяч суб’єктів господарювання. Йдеться про ліцензії на проведення гігієнічних досліджень умов праці; тех­огляду робочого обладнання підвищеної небезпеки; експертизи спроможності роботодавця забезпечити безпечне виконання робіт підвищеної небезпеки; навчання з питань безпеки праці та здоров’я працівників на роботі. Хочу зауважити, що йдеться не про регуляцію, яка запроваджується для всіх роботодавців, а про ліцензування окремих послуг, які надаються суб’єктами господарювання для всіх інших роботодавців. У такий спосіб ми зможемо змістити фокус контролю і перенести регуляторний тиск з роботодавців на тих, хто надає ці послуги, аби вони були якіснішими.

Одна з переваг ліцензування порівняно із системою дозволів полягає в тому, що некоректні дії органу ліцензування можна буде оскаржити. Певна річ, ліцензування не унеможливлює корупційних ризиків. Усе залежить від того, як користуватися цим інструментом. Це як з молотком: ним можна забивати цвяхи, а можна розбити голову. Запобіжником корупції у ліцензійній діяльності має бути прозорість, простота видачі ліцензій, контроль, невідворотність покарання за хабарництво та корупцію.

Новий закон допоможе створити цивілізований ринок послуг

 – Чи не найбільш ласими та фінансово привабливими галузями для нечистих на руку ділків сьогодні є система отримання дозволів на роботи підвищеної небезпеки та організація навчання з питань охорони праці. Які інструменти передбачено в законопроєкті про БЗР, щоб унеможливити створення корупційних схем?

– Будемо називати речі своїми іменами. Так склалося історично, що послуги у сфері охорони та гігієни праці надавали лише підконтрольні Держпраці державні суб’єкти господарювання. Ринок був монополізований і працював за усталеними протягом років правилами. Після внесення змін до Типового положення про порядок проведення навчання і перевірки знань з питань охорони праці та переходу на ринковий спосіб надання таких послуг було створено майже 300 навчальних центрів, половина з яких більш-менш успішно функціонує. Представники колишньої системи звикли отримувати з цього ринку зиск, проте на яких це радощах недержавні підприємства мають ділитися своїми прибутками? Тоді система почала вишукувати способи й механізми натиснути на непокірливих. Наприклад, через процедури проведення іспитів та інші механізми. Зміни відбуваються, однак негативні прояви, зокрема з боку окремих посадових осіб Держпраці, стримують процеси трансформації.

Тож, повторюсь, ми пропонуємо у законі про БЗР визначити, що всі послуги у тих чотирьох сферах, у яких корупційних ризиків чи не найбільше, підлягають ліцензуванню. Умови видачі ліцензій і документи державного зразка, які засвідчують право на провадження господарської діяльності, для всіх однакові. Ні монополії в особі державних ЕТЦ, ні преференцій для окремих суб’єктів господарювання не буде. Створення цивілізованого ринку надання послуг, зокрема усунення Держпраці, як суб’єкта, що надає такі послуги, забезпечить здорову конкуренцію. У результаті ринок відрегулює й нормалізує взаємовідносини в цій сфері, зокрема в галузі навчання.

Що стосується такої складної суспільно важливої теми, як дозволи. Ми вважаємо, що доцільно повністю скасувати отримання дозвільних документів на експлуатацію та застосування машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки. Щоб провадити таку діяльність, потрібно буде, за прикладом країн ЄС, зареєструвати їх у спеціальному реєстрі згідно з визначеним переліком. Проаналізувавши реєстр, інспектор праці знатиме, на яких об’єктах ризиків більше, які з них треба перевірити першочергово, як планувати свою роботу.

Саме по собі «залізо», себто машини, механізми, устатковання, не є джерелом ризику. Таким джерелом є виконання робіт з використанням цих засобів виробництва. Тому у проєкті закону про БЗР пропонується залишити такий елемент регуляції, як отримання дозвільного документа на виконання окремих видів робіт підвищеної небезпеки. Водночас роботодавець може скористатися альтернативою: застрахувати працівників – виконавців таких робіт, тобто засвідчити свою відповідальність за допомогою страхування.

Так, в окремих галузях обладнання зношене до 90%, безпечно працювати на ньому складно, потрібні його оновлення, модернізація виробничих процесів. Проте система дозволів цю ситуацію не виправить. Крім того, вона передбачає суб’єктивний, нерідко упереджений контроль з боку державного інспектора, що породжує корупційні ризики. Тому система дозволів неминуче відімре. Господарча діяльність, пов’язана з виконанням робіт підвищеної небезпеки, не повинна залежати від того, хоче дати дозвіл посадова особа чи ні. У законопроєкті заплановано впровадити чіткі та прозорі правила: отримай висновок експерта чи застрахуйся – і працюй!

Хочеться бачити інспектора бажаним відвідувачем

– Оскільки ми вже згадали про інспектора праці, якою Ви бачите його діяльність, коли закон про БЗР почне діяти?

– Можливо, я намалюю надто ідеальну картину. Але, на мій погляд, інспектор, який заходить на об’єкт, що перебуває у сфері його контролю, має бути очікуваним і бажаним відвідувачем.

Хотілося би, щоб інспектор був тією людиною – компетентною, досвідченою, – від якої чекають допомоги, поради, роз’яснення. І лише якщо роботодавець свідомо не сприймає принципи, норми, стандарти, закладені в законі, не дотримується мінімальних вимог щодо ризикоорієнтованого підходу, тоді інспектор має застосовувати свої повноваження і компетенції. Щоб змусити роботодавця виконувати ту роботу у сфері БЗР, що передбачена законом.

Приклади роботи інспекторів, які ми бачили, скажімо, під час проходження тижневої школи навчання на базі Інспекції праці Португалії, говорять про те, що це не фантастика, що так може і має бути. Нам це може здатися дивним, але там інспектора зустрічають з усмішкою, як людину, що прийшла допомогти, а не задля того, аби познаходити купу дрібних порушень і покинути підприємство з актом.

Згадую, як радо зустрічали інспектора в Португалії і на великих об’єктах будівництва, і на маленькій сільськогосподарській фермі. Цікавились, як ліпше організувати роботу, яких заходів вжити, аби вона була безпечною. Забезпечення безпеки – те, чого прагнуть обидві сторони. Як на мене, це та ідеальна мета, якої хотілося б досягти в Україні.

До слова, у законопроєкті вже запроваджено таке поняття, як «культура безпеки». Воно наповниться змістом, якщо розвивати таку культуру, вкладати в голови людей ідеологію безпечної праці, життєдіяльності, здоров’я з дитинства. Керуюсь принципом «Почни з себе!». І дитину свою навчаю, що важливо будь-яку свою дію оцінювати, чи вона безпечна, чи не може вона спричинити ризик настання шкоди собі та оточенню.

– Юрію Віталійовичу, щоб Ви хотіли сказати читачам журналу, підсумовуючи нашу розмову?

– Я переконаний, що зміни у працеохоронному законодавстві потрібні та невідворотні, що це важливий елемент створення нових правил життя. Однак, якщо ми будемо лише чекати змін, сподіватися, що вони стануться без нашої участі, вони ніколи не настануть. Тому змінюватись треба вже зараз і постійно, не очікуючи схвалення нових законодавчих і нормативно-правових актів.

Інтерв’ю провели Дмитро Матвійчук та Олександр Фандєєв

Фото О. Фандєєва

Проєкт закону «Про безпеку та здоров’я працівників на роботі» визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади безпеки та здоров’я працівників на роботі в Україні, регулює відносини у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі з метою забезпечення безпечних умов праці, збереження життя і здоров’я працівників та встановлює єдиний порядок організації функціонування системи управління у цій сфері.

Дія цього закону поширюватиметься на всіх працівників та роботодавців незалежно від форми власності та виду діяльності.

Документ складається з восьми розділів:

• Розділ 1. Загальні положення.
• Розділ 2. Державна (національна) політика у сфері безпеки та здоров’я працівників на роботі.
• Розділ 3. Організація роботодавцем безпеки та здоров’я працівників.
• Розділ 4. Права та обов’язки роботодавців і працівників.
• Розділ 5. Безпека та здоров’я окремих категорій працівників.
• Розділ 6. Державні заходи сприяння, контролю та забезпечення дотримання законо­давства про безпеку та здоров’я працівників.
• Розділ 7. Відповідальність у сфері безпеки та здоров’я працівників.
• Розділ 8. Прикінцеві положення.

Кримінальна відповідальність за порушення норм Закону про безпеку та здоров’я працівників на роботі.

У Кримінальному кодексі України з’явиться нова стаття 271 «Порушення вимог законодавства про безпеку та здоров’я працівників на роботі».

Згідно з нею порушення вимог законодавчих та інших нормативно-правових актів з безпеки та здоров’я працівників на роботі роботодавцем або працівником, на яких покладено обов’язки забезпечувати виконання, організацію чи дотримання, якщо це порушення заподіяло шкоду здоров’ю потерпілого, каратиметься: штрафом від 1000 до 3000 нмдг (від 17 000 до 51 000 грн), або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на той самий строк.

Те саме діяння, якщо воно спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки, каратиметься: виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до п’яти років, або позбавленням волі на строк до семи років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до двох років або без такого.