Дерегуляційне диво

Сфера охорони праці в Україні так давно чекала на ліквідацію корупційно-затратної дозвільної системи. Але з-під пера законотворців вийшло те, що вийшло.

У лютому 2023 р. на сайті Держпраці розміщено для обговорення проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо дерегуляції у сфері охорони праці шляхом зміни дозвільної системи на систему страхування працівників, які виконують роботи підвищеної небезпеки» (далі – проєкт закону). Документ спричинив великий резонанс у працеохоронній спільноті, висловлюються різні думки щодо його актуальності.

Як зазначено в пояснювальній записці, метою прийняття проєкту закону є спрощення для роботодавців процедури започаткування робіт підвищеної небезпеки та підвищення їх відповідальності за рахунок запровадження обов’язкового страхування життя та здоров’я працівника.

У ЄС та інших розвинутих країнах, на відміну від дозвільної, діє інша модель контролю безпечності експлуатації обладнання, коли страхування є обов’язковою умовою для роботодавців, які працюють у сфері, пов’язаній із підвищеними ризиками для працівників. Організатори виконання робіт підвищеної небезпеки страхують свою відповідальність перед потенційними потерпілими та третіми особами. Це гарантія, що роботодавець буде заінтересований створювати безпечні умови, а потерпілі отримають відшкодування збитків.

Законотворці пропонують внести такі зміни до ЗУ «Про охорону праці»: для отримання права виконувати роботи підвищеної небезпеки замість затратної процедури виконання експертизи стану ОП та отримання дозволу суб’єкт господарювання укладає договір додаткового страхування життя і здоров’я працівників, які залучені до виконання таких робіт. У проєкті також передбачено норму щодо інформування територіального підрозділу Держпраці про укладання такого договору та про його зміст. Укладення договору страхування відбувається на підставі акта оцінки ризиків під час виконання робіт підвищеної небезпеки та оцінки стану ОП підприємства на відповідність вимогам законодавства з ОП та ПБ.

Проєкт закону також передбачає заміну дозволів на експлуатацію (застосування) обладнання підвищеної небезпеки на обов’язкову повідомну реєстрацію такого обладнання в Держпраці.

Як стверджують розробники законопроєкту, його реалізація сприятиме зменшенню регуляторного тиску на бізнес, підвищенню гарантій щодо відшкодування збитків потерпілими від нещасних випадків.

Однак частина експертів у сфері ОП висловлює сумніви, що цієї мети буде досягнуто після набрання чинності цього акта.

Владислав Балацун, член Громадсь­кої ради при Держпраці.

– У наший державі відбувається процес дерегуляції, але подекуди діяльність законотворців спрямована не на оптимізацію процесів та усунення з них зайвого, що заважає бізнесу йти в ногу з часом, а перетворюється на змагання, хто швидше скасує регулювання у будь-яких сферах. До того ж це роблять без огляду на можливі наслідки для нашого суспільства – чи то стосується безпеки і здоров’я працівників, чи стану довкілля, чи безпечності продуктів харчування.

На жаль, багато хто вважає, що в країнах Європи жодних дозвільних процедур немає, а держава бере мінімальну участь у регулюванні процесів, які впливають на безпеку і здоров’я людей на роботі. Але це хибне уявлення – просто в ЄС застосовують інші інструменти. Якщо взяти, скажімо, декларування, то наглядовий орган інформують про кожне місце виконання небезпечних робіт. А в інспекторів є повноваження негайно їх припинити, якщо задекларовані роботи виконуються в спосіб, що становить безпосередній ризик для безпеки і здоров’я працівника.

Запропонованим Мінекономіки проєктом закону порушується головний принцип МОП і ЄС у сфері гігієни і безпеки виробництва, який встановлює, що головним у господарській діяльності для суб’єкта господарювання повинна бути безпека життя і здоров’я працівників на виробництві, а не створення комфортних умов для суб’єктів господарювання за рахунок безпеки життя і здоров’я людини.

Набрання чинності проєкту закону знищить систему державного нагляду та контролю у сфері ОП. Він діятиме на благо страхового бізнесу, дозволяючи їм видавати страхові поліси, які дозволятимуть виконання робіт у небезпечних умовах праці. Цей проєкт прямо суперечить Конвенції Міжнародної організації праці № 155 про безпеку й гігієну праці та виробниче середовище 1981 р., ратифікованій Україною, а також рекомендаціям Технічного бюро МОП з цього питання, а саме: договір додаткового страхування життя і здоров’я працівників, які виконують роботи підвищеної небезпеки, НЕ ПОВИНЕН заміняти чинний дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки.

Згідно з цією конвенцією, такі роботи через підвищений рівень професійного ризику, пов’язаний з ними, повинні бути під додатковим контролем з боку компетентного органу, щоб забезпечити безпеку та здоров’я працівників під час виконання цих особливо небезпечних робіт. МОП рекомендує обов’язковість обох умов для виконання робіт підвищеної небезпеки – договору додаткового страхування і дозволу на виконання робіт або зареєстрованої декларації.

Пропоную звернути увагу на кілька зауважень до проєкту закону.

• Підміняється державний контроль і нагляд за станом ОП грошовою компенсацією потерпілим працівникам, що ставить під загрозу життя та здоров’я людини.
• Додаткове обов’язкове страхування працівників, які виконують роботи підвищеної небезпеки, є додатковим фінансовим навантаженням на суб’єктів господарювання, що неприпустимо в умовах воєнного стану та повоєнного відновлення економіки України. Таке страхування можна вводити для працівників, які виконують спеціальні роботи (розмінування, в агропромисловому секторі, будівництві та ін.) на деокупованих територіях України.
• Не знімає з суб’єктів господарювання витрати на проведення експертизи (аудиту) стану ОП, а лише ускладнює її процедуру:
  • експертизу стану ОП (аудит ОП) організовує страховик, укладаючи договір на надання послуг з компетентним суб’єктом господарювання;
  •  форму типового договору страхування затверджує орган, що здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері ОП,
  • форму висновку експертизи стану ОП (аудиту ОП) та вимоги до компетентних суб’єктів господарювання, що здійснюють експертизу стану ОП (аудит ОП), затверджує центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері ОП, за погодженням із органом, що здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг,
  • порядок, форму повідомлення про укладення договору страхування та форму повідомлення про дострокове припинення дії договору страхування встановлює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері ОП;
  • мінімальний розмір страхової суми за договором страхування визначається з урахуванням висновку експертизи оцінки стану ОП (аудиту ОП).

Отже, за все платитимуть промислові підприємства України, а вигоду матимуть страхові компанії та державні чиновники.

• Закон України «Про охорону праці» не повинен містити правові норми, які регламентують відносини у сфері страхування. Це сфера дії Закону України «Про страхування».
• Надання роботодавцю права на виконання робіт підвищеної небезпеки за наявності договору страхування життя і здоров’я фізичних осіб, які їх виконують, суперечить рекомендаціям МОП, а набуття права на виконання робіт підвищеної небезпеки не може, а повинно здійснюватися на підставі дозволу або декларації.
• Порядок декларування відповідності матеріально-технічної бази суб’єкта господарювання вимогам законодавства з ОП, аудиту ОП слід регламентувати окремим організаційно-правовим актом.
• Посилання авторів проєкту закону на те, що отримання дозвільних документів є доволі тривалою процедурою, а вартість експертизи висока, є хибним, тому що тривалість процедури залежить тільки від стану ОП суб’єкта господарювання і часу, потрібного на усунення виявлених порушень. А її вартість встановлена Порядком визначення граничного розміру тарифу на проведення експертизи стану безпеки промислового виробництва суб’єкта господарювання, затвердженим постановою КМУ від 4.11.2009 № 1251.
• Посилання на те, що експертиза стану ОП (аудит ОП) часто буває формальною, не витримує жодної критики. Позитивний експертний висновок справді не гарантує створення безпечних умов праці, зокрема щодо виконання робіт підвищеної небезпеки, але в ньому є вся інформація, потрібна для продуктивної роботи Держпраці під час планових перевірок суб’єктів господарювання у межах чинних законодавчих механізмів нагляду та контролю за додержанням законодавства у сфері ОП. Додаткове страхування працівників, які виконують роботи підвищеної небезпеки, може бути ще більш формальним (наприклад, автострахування на узбіччі дороги).
• Твердження про те, що чинні дозвільні процедури містять високі корупційні ризики, які супроводжують дії посадових осіб Держпраці та постійно стають предметом уваги правоохоронних органів, також не є цілком обґрунтованим. Тому що корумпованість чиновників залежить не від встановленої дозвільної процедури, а від підбору та підготовки кадрів.
• Раніше була процедура реєстрації вантажопідйомних машин, механізмів, устатковання; посудин, що працюють під тиском, у Держпраці, але згодом її скасували. Тепер знову виникає питання щодо повернення до старої схеми, але це слід робити зважено, цивілізовано, тільки в правовому полі.

Ст. 21 Закону «Про охорону праці» передбачає, що одержання дозволу не вимагається у разі експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, яке прийнято в експлуатацію з видачею відповідного сертифіката або щодо якого зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації. А також у разі реєстрації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ОП.

Отже, у законодавстві вже є схема дерегуляції дозвільної системи, не треба щось вигадувати, а слід цю схему удосконалити та забезпечити підтримку у вигляді окремих нормативно-правових актів, що регламентують експлуатацію інших видів машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки. Окрім того, законодавством України вже запропоновано поступовий відхід від дозволів за допомогою впровадження Закону України «Про технічні регламенти».

У прикінцевих положеннях проєкту закону закладено ризик дестабілізації економіки України, загрозу для життя та здоров’я наших громадян, вони знищують державний контроль і нагляд у сфері ОП: у запропонований шестимісячний строк з дня його опублікування Кабмін, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади не зможуть забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього закону. А також забезпечити приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим законом. Яскравий приклад – незатвердження протягом більш ніж двох років наказу Мінекономіки «Про затвердження Вимог до суб’єктів господарювання, які мають намір виконувати (виконують) експертизу стану охорони праці та безпеки промислового виробництва, технічний огляд та/або експертне обстеження (технічне діагностування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки».

Анатолій Севрук, консультант з питань охорони праці  ПрАТ «Київський картонно-паперовий комбінат».

– Багатообіцяльні результати прийняття проєкту закону, викладені в пояснювальній записці до нього, на мою думку, малоймовірні. Більшість запропонованих спрощень лише ускладнять роботу для бізнесу.

• Спрощення для роботодавців процедури започаткування робіт підвищеної небезпеки. Але введення «додаткової» форми страхування життя і здоров’я працівників вимагає виконання значного обсягу підготовчих робіт та додаткових витрат. Тому це не можна назвати спрощенням для роботодавців.
• Необхідність страхового захисту осіб, які виконують роботи підвищеної небезпеки і потерпіли внаслідок настання нещасного випадку зі смертельним наслідком або такого, що спричинив тяжкі наслідки, під час виконання робіт підвищеної небезпеки. Але ж усе це передбачає чинний Закон «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування».
• Здійснення «експертизи стану ОП (аудиту ОП)». Не зрозуміло, для чого вводиться неоднозначність визначення, змішування термінів «експертиза» та «аудит».
• Чинна дозвільна процедура «посилюється високими корупційними ризиками, які супроводжують дії посадових осіб Держпраці та постійно стають предметом уваги правоохоронних органів». Однак передбачені проєктом закону вимоги щодо затвердження органами Держпраці матеріалів експертизи стану ОП (аудиту ОП), здійснених компетентними суб’єктами господарювання, також містять корупційні ризики.
• Передбачається інформування роботодавцем та страховиком органу Держпраці про укладення договору страхування. Не зрозуміло, для чого збиратимуть таку інформацію та як Держпраці збирається обробляти цю масу даних. Не передбачено також відповідальність за ненадання чи несвоєчасне надання такої інформації.
• Стаття 21 «Спеціальні умови виконання робіт підвищеної небезпеки» проєкту закону передбачає, що «роботодавець має право виконувати роботи підвищеної небезпеки за наявності договору страхування життя і здоров’я фізичних осіб, які їх виконують, укладеного відповідно до статті 9-1 цього Закону. Перелік робіт підвищеної небезпеки встановлюється Кабінетом Міністрів України». Але на сьогодні в Україні нормативно-правовими актами з ОП вже передбачено два таких переліки, які вносять в окремих випадках непорозуміння й плутанину.
• Статтею 21 передбачається створення додаткових Переліку робочого обладнання підвищеної небезпеки та Порядку проведення технічних оглядів робочого обладнання підвищеної небезпеки.
• Додаткові корупційні ризики та навантаження на бізнес створить передбачена проєктом закону вимога щодо додаткового подання до Держпраці повідомлення про використання робочого обладнання підвищеної небезпеки та відповідальність за неподання повідомлення.

Загалом у проєкті закону є великий плюс – пропозиція скасувати дозволи на виконання робіт підвищеної небезпеки та застосування лише декларації. Але виглядає нелогічним вносити зміни до застарілого Закону «Про охорону праці» в той час, коли уже декілька років спільно з європейськими фахівцями та МОП ведеться робота над новим законом, побудованим на іншій концепції.

Андрій Куліков, начальник служби охорони праці Одеської філії ДП «Адміністрація морських портів України».

– Загалом ідея й мета проєкту закону правильні, це вже європейський підхід, коли нещасні випадки на виробництві розглядаються насамперед як страхові. Сьогодні Держпраці розслідує нещасні випадки зі смертельними і тяжкими наслідками, спеціальна комісія з’ясовує винних осіб, допущені порушення і т. д. А згідно із запропонованим порядком розслідувати такі нещасні випадки мають комісії за участю страхових компаній і роботодавців, визначатимуться страхові виплати, а вже потім контролюючі органи проводитимуть перевірки та з’ясовуватимуть причини НВ.

У проєкті закону спостерігається державницький підхід у питаннях економії коштів Пенсійного фонду, хоча частково й за рахунок роботодавців. Але це дасть змогу (у разі встановлення відповідної процедури) збільшити розмір страхових виплат потерпілим, а також пенсій.

Позитивні зміни внесені у ст. 21 Закону «Про охорону праці». Зокрема, щодо вимог до використання обладнання, ввезеного з-за кордону. На сьогодні для цього вимагається позитивний висновок експертизи з питань ОП. Ця вимога поширюється як на складне обладнання, так і на обладнання досить просте та дешеве. Водночас вартість проведення експертизи такого обладнання вища за його вартість. У запропонованих змінах цієї умови немає.

Але поряд з позитивними змінами законопроєкт містить багато незрозумілих, не з’ясованих до кінця питань, застарілих вимог, які потрібно змінювати. Можливо, варто було б передбачити страхування не тільки для нещасних випадків зі смертельними й тяжкими наслідками під час виконання робіт підвищеної небезпеки, а й для всіх нещасних випадків (страхування прив’язувати не до наслідків, а до застрахованих осіб та робіт, що викликатиме менше проблемних питань під час розслідування).

На ринку страхових послуг, на жаль, є багато дрібних та іноді недобросовісних компаній, які в невигідній для них ситуації можуть збанкрутувати. Власне, банкрутство, закриття підприємств та, відповідно, їх неможливість відшкодувати заподіяну шкоду здоров’ю потерпілих стало однією з основних причин створення Фонду соціального страхування України. Чи не наступаємо ми на ті ж граблі зі страховими компаніями?

Прийняття поєкту закону призведе до збільшення витрат роботодавця (послуги страхової компанії, проведення експертизи, аудиту тощо). А надання великих повноважень страховим компаніям (визначення рівня безпеки підприємства, встановлення розміру страхових виплат) створює корупційні ризики.

Поки що незрозуміло, як взаємодіятимуть страхові компанії та Пенсійний фонд. На практиці можуть виникнути ситуації, коли буде складно встановити, хто виплачуватиме потерпілому або членам родини загиблого належні компенсації. Тому раціональніше виглядає концентрація цієї роботи в одному відомстві.

Для роботодавця з’являються додаткові роботи під час страхування осіб, особливо для великих підприємств. До чинного порядку допуску до виконання робіт підвищеної небезпеки (спеціальне навчання, інструктажі, стажування і т. д.) додаються процеси страхування (договори, розрахунки, експертиза, аудит тощо). Крім цього, ускладнюється робота, зокрема, під час організації разової короткочасної роботи підвищеної небезпеки.

Є побоювання, що можуть виникнути проблеми під час затвердження Кабінетом Міністрів Переліків робочого обладнання підвищеної небезпеки, Порядку проведення технічного огляду робочого обладнання підвищеної небезпеки, Переліку робіт підвищеної небезпеки. Якщо ці переліки міститимуть значну кількість обладнання, наприклад, вантажозахоплювальні пристрої, а також значну кількість робіт підвищеної небезпеки, зокрема, на висоті, зварювальні роботи. Тоді це може значно ускладнити роботу суб’єктам господарювання.

Запропоновані зміни призведуть до потреби переглянути Порядок розслідування нещасних випадків на виробництві та профзахворювань, який передбачатиме участь у розслідуваннях страхових компаній, Пенсійного фонду та інші умови.

Загалом запропонований проєкт закону має право на впровадження, але його ефективність і досягнення поставленої мети залежить від розроблених у подальшому підзаконних та нормативно-правових актів та внесених змін у відповідні закони. Тішить поставлена задача замінити дозвільну систему на повідомну зі страхуванням. Але принципи страхування закладаються не правильні. Сподіваємось, що спільними зусиллями зможемо  знайти правильні рішення.

Коли стаття вже майже була зверстана, 28.02.2023 Мінекономіки розмістило на своєму сайті новий проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності» для обговорення. У цьому документі також передбачено внесення змін до Закону «Про охорону праці».

Зокрема, у ст. 21: «роботодавець набуває право на виконання робіт підвищеної небезпеки на підставі декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства з охорони праці».

На чому зупиняться законотворці? Будемо чекати змін!

Статтю повністю читайте в Журналі № 4/2023 та Кабінеті охорони праці.