Цивільний захист: рухаємося впевнено, але повільно

Незабезпечення засобами колективного захисту працівників підприємств і населення, а також дефіцит споруд цивільного захисту – дві нагальні проблеми, що стримують розвиток ефективної системи цивільного захисту в Україні.

В Україні проведено реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади, під час якої змінився адміністративно-територіальний устрій держави, відбулося формування територіальних громад, здійснено перерозподіл повноважень на базовий рівень влади – у територіальні громади. Реформа децентралізації, що безумовно вплинула на стан цивільного захисту (далі – ЦЗ) територіальних громад, змушує органи місцевого самоврядування переглянути організацію ЦЗ на відповідних територіях, спонукає до пошуку нових форм і методів забезпечення безпеки громадян.

Базовим законодавчим актом у сфері ЦЗ є Кодекс цивільного захисту України (далі – КЦЗУ). Протягом 2022–2024 рр. до КЦЗУ було внесено зміни, зокрема такі, що стосуються діяльності та зміцнення спроможності територіальних громад, а саме:

• уточнення повноважень Єдиної державної системи цивільного захисту (далі – ЄДСЦЗ), її функціональних і територіальних підсистем (далі – ТП), а також їх ланок і субланок, під час проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт, здійснення заходів в особливий період;
• зміни структури ТП ЄДСЦЗ через унормування утворення їх ланок у територіальних громадах, адміністративними центрами яких є обласні центри;
• забезпечення вимог ЦЗ під час планування та забудови територій.

Єдина державна система цивільного захисту – сукупність органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, які забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Органи управління цивільного захисту – органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчі органи міських, районних у містах (у разі їх створення), селищних та сільських рад, керівні органи підприємств, установ та організацій, а також їх структурні підрозділи (посадові особи), призначені для безпосереднього керівництва діяльністю у сфері цивільного захисту відповідно до компетенції.

Керівництво ЄДСЦЗ здійснює Кабінет Міністрів України, безпосереднє керівництво діяльністю – ДСНС. ЄДСЦЗ складається з постійно діючих функціональних і територіальних підсистем.

Орієнтовна потреба в спеціалізованих службах цивільного захисту місцевого рівня в кожній ланці ТП ЄДСЦЗ становить не менше ніж дев’ять спеціалізованих служб (пожежно-рятувальна, служби енергетики, зв’язку та оповіщення, матеріального забезпечення, захисту с/г тварин і рослин, інженерного та транспортного забезпечення, охорони громадського порядку, а також комунально-технічна та медична служби).

Положення про спеціалізовані служби цивільного захисту,
затверджене постановою КМУ від 08.07.2015 № 469

Реальний стан справ щодо функціонування ЄДСЦЗ

Варто зазначити, що система місцевого самоврядування на сьогодні поки що не повністю задовольняє потреби суспільства. На цей час у більшості територіальних громад не забезпечується надання населенню утвореними установами та організаціями високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях. Зокрема таких, як належний захист населення і територій громад від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, тобто створення в громаді ефективної системи ЦЗ.

Розміщення різних служб, пожежних частин та рятувальних підрозділів зазвичай здійснюється в районному центрі (містах обласного значення). Але необхідно, щоб такі послуги в разі потреби надавалися в кожному центрі громади через створення відповідних органів управління та сил ЦЗ (місцевих пожежних частин, комунальних і добровільних рятувальних формувань) та їх належне забезпечення.

Нормами ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон про місцеве самоврядування) передбачено низку повноважень органів місцевого самоврядування, що належать до питань ЦЗ. Але вони визначені як функції в різних сферах діяльності, тож інколи дублюються, що призводить до відсутності чіткої схеми розподілення повноважень і відповідальності конкретних посадових осіб та суб’єктів господарювання за вирішення питань ЦЗ.

Так, згідно із Законом про місцеве самоврядування організацію та участь у здійсненні заходів, пов’язаних із цивільним захистом, віднесено до делегованих повноважень, тобто таких, що за законом належать до компетентності органів державного управління. Зокрема:

• у галузі оборонної роботи – організація та участь у здійсненні заходів, пов’язаних із мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом, на відповідній території (п. 3 ст. 36);
• у галузі будівництва – здійснення контролю за реалізацією інженерно-технічних заходів цивільного захисту на мирний час та на особливий період під час будівництва будинків, споруд, розміщення інших господарських об’єктів, інженерних мереж і транспортних комунікацій (ч. 8 пп. «б» п. 1 ст. 31);
• у галузі охорони навколишнього природного середовища (здійснення заходів у сфері забезпечення хімічної безпеки (ч. 16 пп. «б» п. 1 ст. 33);
• у галузі забезпечення законності та правопорядку – вжиття в разі надзвичайних ситуацій необхідних заходів відповідно до закону щодо забезпечення державної і громадської безпеки і порядку, життєдіяльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров’я, збереження матеріальних цінностей (ч. 2 пп. «б» п. 1 ст. 38) та в інших галузях.

Водночас статтями 2, 38 визначено завдання у сфері ЦЗ як власні повноваження відповідних рад та їх виконавчих органів: місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (п. 1 ст. 2).

Статтею 19 КЦЗУ визначено повноваження у сфері ЦЗ органів місцевого самоврядування. Але норми цієї статті не розподіляють ці повноваження органів місцевого самоврядування на власні та делеговані. Тож є невідповідність у переліку та розподілі повноважень у сфері ЦЗ органів місцевого самоврядування, визначених КЦЗУ і Законом про місцеве самоврядування, що ускладнює механізм їх реалізації та потребує внесення відповідних змін до зазначених законодавчих актів.

Для усунення наявних проблем в управлінні цивільним захистом на місцевому рівні ДСНС пропонує:

• внести зміни до положень про ТП ЄДСЦЗ та погодити їх з апаратом ДСНС щодо утворення ланок територіальних підсистем у територіальних громадах обласних центрів;
• утворити підрозділи (призначити працівників) з питань ЦЗ та чергових служб на рівні районів та територіальних громад;
• утворити сили ЦЗ, зокрема територіальні формування ЦЗ на базовому рівні та об’єктові формування ЦЗ;
• завершити створення спеціалізованих служб ЦЗ місцевого рівня, відпрацювання (коригування) Планів реагування на ядерні та радіаційні аварії територіальних підсистем ЄДСЦЗ, вся територія або частина території яких належить до зон спостереження/зон аварійного планування діючих атомних електростанцій України, інших ядерних установок.

Про фонд захисних споруд цивільного захисту

Одним з основних завдань органів місцевої влади та самоврядування є забезпечення укриття населення в захисних спорудах цивільного захисту (далі – ЗСЦЗ). Згідно зі статтями 19, 20 КЦЗУ до повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (суб’єктів господарювання) віднесено питання виконання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції фонду ЗСЦЗ, а також ведення його обліку.

Фонд ЗСЦЗ становлять: сховища, протирадіаційні укриття, споруди подвійного призначення, найпростіші та первинні (мобільні) укриття.

Потреба в ЗСЦЗ визначається (відповідно до КЦЗУ та постанови КМУ від 10.03.2017 № 138 «Деякі питання використання об’єктів фонду захисних споруд цивільного захисту»; далі – постанова № 138) у:

• планах реагування на надзвичайні ситуації;
• розділах інженерно-технічних заходів ЦЗ містобудівної та проєктної документації;
• планах ЦЗ на особливий період.

Для визначення потреби в ЗСЦЗ потрібно брати до уваги таку інформацію:

• віднесення адміністративно-територіальних одиниць до груп ЦЗ;
• кількість населення, яке працює та не працює;
• розташування та сфера діяльності об’єктів;
• перелік об’єктів, віднесених до категорій ЦЗ;
• наявність і розташування хімічно небезпечних об’єктів, об’єктів атомної енергетики (серед них сусідніх адміністративно-територіальних одиниць).

Створення фонду ЗСЦЗ здійснюється через:

• будівництво нових об’єктів фонду;
• будівництво (реконструкцію) наявних будівель, споруд, приміщень під об’єкти фонду;
• дообладнання наявних будівель, споруд, приміщень під об’єкти фонду.

​Олег Грикун, головний фахівець відділу інженерно-технічних заходів та захисних споруд управління захисту населення і територій Департаменту організації заходів цивільного захисту ДСНС України

Oleg Grykun
Civil defense: moving steadily but slowly 
The lack of collective protection means for employees of enterprises and the population, as well as the shortage of civil protection facilities, are two urgent problems that hinder the development of an effective civil protection system in Ukraine.
The decentralization reform, which has definitely affected the state of civil protection of territorial communities, is forcing local governments to reconsider the organization of civil protection in their respective territories and encouraging them to search for new forms and methods of ensuring the safety of citizens.

Статтю повністю читайте в КАБІНЕТІ ОХОРОНИ ПРАЦІ або /cabinet/documents/body?id=4628 або Журналі "Охорона праці" № 3/2025.