Поиск оптимального решения


О концептуальных принципах внедрения риск-ориентированного подхода в СУОТ.

Состояние охраны труда отражается практически на всех показателях качества жизни общества (продолжительности жизни, здоровье, сохранении национального наследия), поэтому управление охраной труда должно осуществляться с полным осознанием проблем в этой сфере и сопровождаться постоянным мониторингом и оцениванием.
Результаты мониторинга и оценивания: 1) обеспечивают обратную связь (англ. feedback) для органов государственного управления охраной труда о достижении целей и, соответственно, результативности принятых решений; 2) являются основой для определения приоритетности необходимых решений и надлежащего планирования, эффективного использования бюджетных средств; 3) создают предпосылки для совершенствования системы государственного управления охраной труда, то есть способствуют реализации общеевропейских принципов надлежащего управления (эффективности, результативности, открытости, подотчетности).
С целью внедрения новых и совершенствования существующих механизмов управления в сфере охраны труда Министерством труда и социальной политики Украины в 2001 году утверждена Концепция управления охраной труда. Этот документ стал первым нормативным актом, в котором была официально признана неэффек­тивность ранее созданной системы государственного управления охраной труда в условиях переходной экономики.
С того времени прошло почти пятнадцать лет, произошло множество структурных преобразований органов исполнительной власти, экономика все еще остается переходной (хотя и более приближенной к рыночной), а в сфере охраны труда практически ничего не изменилось.

Проблемы, требующие решения
Раздел VI Закона Украины «Об охране труда» определяет довольно сложную систему государственного управления охраной труда, которая была сформирована и достаточно эффективна в условиях планово­административной экономики. Системой предусмотрено жесткое регуляторное влияние органов гос­управления на работодателей для реализации основных принципов государственной политики в сфере охраны труда. В то же время в Законе не определены функции, с помощью которых в современных экономических условиях можно это осуществить.
Как известно, основной принцип существующей системы государственного управления охраной труда – принцип стопроцентной безопасности (выполняешь все требования НПАОП – априори избежишь всех опасностей). Следование этому принципу привело к аккумуляции значительного объема нормативно­правовых актов по охране труда, процесс пересмотра и актуализации которых требует больших финансовых и кадровых ресурсов и является достаточно длительным. Такой подход не дает работодателю возможности выбирать методику управления предприятием с учетом современных достижений в сфере менеджмента, в частности безопасности и гигиены труда.
В последние годы в Украине наблюдается устойчивая тенденция к снижению производственного травматизма, что обусловлено прежде всего уменьшением объемов производства в условиях системного кризиса. Именно поэтому уровень производственного травматизма не является определяющим показателем для оценки эффективности действующей в Украине системы государственного управления охраной труда. Уже долгое время в нашем государстве сохраняется ситуация, при которой большинство несчастных случаев (около 70%) обусловлено организационными причинами, что является красноречивым подтверждением низкой эффективности системы государственного управления охраной труда.
Можно не соглашаться с такой статистикой, мотивируя это несовершенством Порядка проведения расследования и ведения учета несчастных случаев, профессиональных заболеваний и аварий на производстве, однако за многими противоречивыми случаями стоят все­таки организационные первопричины, а признание факта несовершенства нормативно­правовой базы охраны труда только подтверждает недостаточную эффективность основанной на ней системы управления.
Низкая эффективность существующей системы управления охраной труда обусловлена также тем, что на всех уровнях управления она построена на принципе «корректирующих действий», когда реакция следует на опасные случаи и ситуации, которые уже произошли (так называемый реактивный принцип), а не на принципе «предотвращающих действий», то есть их профилактики (проактивный принцип). В этих условиях работодатель не имеет возможности определять приоритетность профилактических мероприятий по охране труда на каждом из этапов деятельности предприятия.

Концептуальные принципы
Сегодня во многих странах мира, международных организациях главным механизмом решения проблем обеспечения профессиональной, техногенной и экологической безопасности как на международном, государственном или региональном уровне, так и на уровне отдельного производства, рабочего места, рассматривается система управления, построенная на основе оценки и управления рисками для жизни и здоровья работников.
С учетом этого основным путем решения указанных проблем является коренное реформирование сущест­вующей системы управления охраной труда в Украине на всех уровнях управления (рис. 1) с применением риск­ориентированного подхода (РОП).
Результативность реформирования системы управления охраной труда в первую очередь зависит от выбора стратегии и путей ее реализации. Стратегия может быть как комплексной, так и поэтапной. Именно от этого зависит ее реализация, то есть определение мер в средне­ и долгосрочной перспективе.
Планируя реформирование системы управления охраной труда, необходимо учитывать следующее:

  • текущую экономическую, политическую и социальную ситуацию вгосударстве;
  • имеющиеся ресурсы (материальные, финансовые, кадровые, временные);
  • степень осведомленности (информированности) общества;
  • общественное мнение;
  • прогнозные результаты (социально­экономические последствия);
  • риски, связанные с внедрением новых подходов и механизмов.

Осознавая, что отправной точкой реформирования является создание концептуальных принципов, то есть определение исходных идей, которые должны лечь в основу государственной стратегии, ГУ «Национальный научно­исследовательский институт промышленной безопасности и охраны труда» (ГУ «ННИИПБОТ») в прошлом году сформулированы концептуальные принципы внедрения риск­ориентированного подхода в систему управления охраной труда, учитывающие ключевые положения:
Национальной стратегии в сфере прав человека – в части создания здоровых и безопасных условий труда, создания условий для внедрения социально­корпоративной ответственности субъектов хозяйствования;
Европейской социальной хартии (пересмотренной) – в части устранения или уменьшения в достаточной мере рисков, присущих работам с опасными или вредными для здоровья условиями труда и производственной среды в целом;
Соглашения об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским Союзом, Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами­членами, с другой стороны (далее – Соглашение об ассоциации) – в части имплементации правовой наработки Европей­ского Союза в национальное законодательство.
Эти концептуальные принципы направлены на:

  • определение основных направлений и порядка реформирования существующей системы управления охраной труда в Украине для повышения ее эффективности;
  • формирование современной безопасной и здоровой производственной среды;
  • минимизацию социально­экономических последствий производственного травматизма.
  • Предложенные способы решения проблем:
  • формирование принципиально нового подхода к решению вопросов всфере охраны труда, то есть переход от компенсации причиненного ущерба к профилактике производственного травматизма;
  • ослабление регуляторного влияния на работодателя путем снижения роли государства в определении способов достижения безопасных и здоровых условий труда наряду с повышением ответственности;
  • перевод управления охраной труда на качественно новый уровень, при этом учитывается то, что увеличение количества проверок со стороны надзорных органов принципиально не влияет на уровень производственного травматизма;
  • определение оптимального перечня органов государственного надзора за охраной труда, четкое разграничение функций органов государст­венного управления охраной труда, установление порядка их взаимо­действия;
  • переориентация органов государственного надзора за охраной труда с преимущественно надзорной деятельности на расширение практики информационно­консультативной поддержки.

На уровне предприятия риск­ориентированная система управления охраной труда должна быть неотъемлемой частью общей системы управления предприятием и легко инте­грироваться с другими имеющимися системами (управления качеством, экологического управления, энергоменеджмента и т. п.). При этом управление рисками для жизни и здоровья работников и их постоянный мониторинг являются обязанностью работодателя, которая должна осуществляться на основе общих принципов предотвращения, а именно:

  • избежание рисков;
  • оценка рисков, которые невозможно устранить;
  • борьба с рисками в их источниках (устранение или ослабление производственных опасностей);
  • адаптация выполняемой работы к индивидуальным возможностям работников;
  • адаптация к техническому прогрессу;
  • разработка четкой и согласованной политики предотвращения рисков;
  • приоритетность средств коллективной защиты над СИЗ;
  • проведение соответствующего инструктажа для работников.

Этапы реформирования
Концептуальными принципами предусмотрено реформирование системы в три этапа:

I – создание организационно-правовых предпосылок;
II – разграничение функций и полномочий между органами исполнительной власти;
III – осуществление научного сопровождения реформирования системы.

На первом этапе (рис. 2) планируется осуществить закрепление риск­ориентированного подхода на законодательном уровне в системе управления охраной труда для постепенной перестройки механизмов реализации государственной политики в сфере охраны труда в целом. Ожидается планомерное внесение изменений в законодательство об охране труда с целью снижения регуляторной нагрузки на субъектов хозяйствования, а также изучение и распространение этого опыта в Украине.
Основными задачами первого этапа реформирования явля­ются:

  • имплементация положений Директивы Совета 89/391/ЕЭС путем внесения изменений в главу ХІ «Охрана труда» КЗоТ Украины (глава 10 книги ІІІ проекта Трудового кодекса Украины);
  • принятие изменений в КЗоТ Украины или принятие Трудового кодекса Украины, разработка изменений в Закон Украины «Об охране труда»;
  • принятие изменений в Закон Украины «Об охране труда», приведение в соответствие нормативно­правовых актов, принятых на реализацию этого Закона;
  • имплементация положений директив ЕС, предусмотренных Соглашением об ассоциации, путем разработки новых либо внесения изменений в действующие нормативно­правовые акты, а именно:

1) относительно минимальных требований по повышению уровня безопасности и охраны здоровья работников на горнодобывающих предприятиях, где сырье добывается через буровые скважины (92/91/ЕЭС);
2) о минимальных требованиях по повышению уровня безопасности и защиты здоровья работников горнодобывающих предприятий с подземным и открытым способами добычи (92/104/ЕЭС);
3) относительно минимальных требований по безопасности и охране здоровья в рабочих зонах (89/654/ЕЭС);
4) относительно минимальных требований по безопасности и охране здоровья при использовании рабочего оборудования работниками при осуществлении профессиональной деятельности (2009/104/ЕС);
5) о минимальных требованиях по безопасности и охране здоровья при использовании работниками средств индивидуальной защиты на рабочем месте (89/656/ЕЭС);
6) о минимальных требованиях по безопасности и защите здоровья на временных или мобильных строительных площадках (92/57/ЕЭС);
7) о минимальных требованиях к безопасности и здоровью при работе с экранными устройствами (90/270/ЕЭС);
8) о минимальных требованиях по улучшению безопасности и защите здоровья работников, которые подвергаются потенциальной опасности во взрывоопасных средах (1999/92/ЕС);
9) о минимальных требованиях безопасности и защиты здоровья при работах на борту рыболовных судов (93/103/ЕС);
– отмена или признание такими, которые не применяются на территории Украины нормативно­правовых актов, противоречащих общим принципам предотвращения, ограничивающих права работодателей самостоятельно определять профилактические меры для повышения уровня защиты жизни и здоровья работников.

Второй этап реформирования системы управления охраной труда (рис. 3), который заключается в разграничении функций и полномочий, будет стартовать одновременно с первым этапом, однако будет касаться непосредственно определения оптимального перечня органов государственного надзора за охраной труда, разграничения функций и полномочий органов государственного управления охраной труда, а также определения их четкого взаимодействия.
Основные задачи второго этапа реформирования:

– перераспределение функций и полномочий между органами государственного управления охраной труда с целью сокращения регуляторных и контролирующих функций;
– упорядочение на законодательном уровне перечня органов госнадзора за охраной труда с целью отмены ненужных видов контроля;
– подготовка специалистов, способных в новых экономических условиях на высоком уровне предоставлять услуги или выполнять работы в сфере охраны труда;
– проведение информационно-разъяснительной работы на местном и региональном уровнях с целью формирования общественного мнения по вопросу внедрения риск­ориентированного подхода в систему управления охраной труда.

Третий этап (научного сопровождения) как неотъемлемая составляющая самого реформирования должен происходить постоянно и в общем виде включать:
– сбор информации относительно исходной ситуации и различных аспектов будущего реформирования;
– анализ полученной информации и определение целей и задач реформирования;
– планирование стратегии, форм, методов и механизмов применения риск­ориентированного подхода;
– прогнозирование ожидаемых результатов;
– мониторинг и оценка обоснованности действий с точки зрения имеющихся ресурсов, результаты которых дают основания для принятия решений по корректированию (в случае необходимости) этих действий;
– определение эффективности реформирования в целом и отдельных его этапов (задач).

Ожидаемые результаты
При разработке концептуальных принципов авторский коллектив старался избежать типичных ошибок, которые допускаются при планировании и внедрении систем управления, а именно:

  • цели и ожидаемые результаты заранее не определены либо определены не в полном объеме и не коррелируются между собой;
  • имеющиеся ресурсы переоцениваются и не соответствуют текущей ситуации;
  • не принимается во внимание поэтапное решение проблем.

С учетом этого и исходя из поставленных целей, сформулированы ожидаемые результаты (рис. 4).
Концептуальные принципы внедрения риск­ориентированного подхода в систему управления охраной труда рассмотрены и одобрены Ученым советом ГУ «ННИИПБОТ».

Олеся Цибульская, зав. научно-исследовательским сектором экспертизы нормативно-правовых актов научно-исследовательской лаборатории нормативно-правовых актов ГУ «ННИИПБОТ»
Наталия Чумакова, заведующая научно-исследовательской лабораторией норма­тивно-правовых актов ГУ «ННИИПБОТ»

president banner1 banner4 banner3 banner2 banner5