Пошук оптимального рішення


Про концептуальні засади впровадження ризик-орієнтованого підходу в СУОП.

Стан охорони праці позначаєть­ся практично на всіх показниках якості життя суспільства (тривалості життя, здоров’ї, збереженні національного багатства), тому управління охороною праці має здій­снюватися з повним усвідомленням проблем у цій сфері та супроводжуватися постійним моніторингом й оцінюванням.
Результати моніторингу та оцінювання: 1) забезпечують зворотний зв’язок (англ. feedback) для органів державного управління охороною праці щодо досягнення цілей і, відповідно, результативності прийнятих рішень; 2) є основою для визначення пріоритетності необхідних рішень та належного планування, ефективного використання бюджетних коштів; 3) створюють передумови для вдо­сконалення системи державного управління охороною праці, тобто сприяють реалізації загальноєвропейських принципів належного врядування (ефективності, результативності, відкритості, підзвітності).
З метою впровадження нових і вдосконалення існуючих механізмів управління у сфері охорони праці Міністерством праці та соціальної політики України у 2001 році затверджено Концепцію управління охороною праці. Цей документ став першим нормативним актом, в якому було офіційно визнано неефективність раніше створеної системи державного управління охороною праці в умовах перехідної економіки.
З того часу минуло майже п’ятнадцять років, відбулися численні структурні перетворення органів виконавчої влади, економіка все ще лишається перехідною (хоча й більш наближеною до ринкової), проте у сфері охорони праці майже нічого не змінилося.

Проблеми, що потребують вирішення
Розділ VI Закону України «Про охорону праці» визначає досить складну систему державного управління охороною праці, яка була сформована та достатньо ефективна в умовах планово­адміністративної економіки. Системою передбачено жорсткий регуляторний вплив органів держуправління на роботодавців для реалізації основних принципів державної політики у сфері охорони праці. У той же час у Законі не визначені функції, за допомогою яких у сучасних економічних умовах можливо це здійснити.
Як відомо, основний принцип існуючої системи державного управління охороною праці – принцип стовідсоткової безпеки (виконуєш усі вимоги НПАОП – апріорі уникнеш усіх небезпек). Наслідування цього принципа призвело до акумуляції значного обсягу нормативно­правових актів з охорони праці, процес перегляду й актуалізації яких потребує великих фінансових і кадрових ресурсів та є доволі тривалим. Такий підхід не дає роботодавцеві можливості обирати методику управління підприємством з урахуванням сучасних досягнень у сфері менеджменту, зокрема безпеки та гігієни праці.
Останніми роками в Україні спостерігається стійка тенденція до зниження виробничого травматизму, що зумовлено насамперед зменшенням обсягів виробництва в умовах системної кризи. Саме тому рівень виробничого травматизму не є визначальним показником для оцінки ефективності діючої в Україні системи державного управління охороною праці. Уже тривалий час в нашій державі зберігається ситуація, при якій більшість нещасних випадків (близько 70%) зумовлено організаційними причинами, що є красномовним підтвердженням низької ефективності системи державного управління охороною праці.
Можна не погоджуватися з такою статистикою, мотивуючи це недосконалістю Порядку проведення розслідування та ведення обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві, проте за багатьма суперечливими випадками стоять все ж таки організаційні першопричини, а визнання факту недосконалості нормативно­правової бази охорони праці тільки підтверджує недо­статню ефективність системи управління, що грунтується на ній.
Низька ефективність існуючої системи управління охороною праці зумовлена також тим, що на всіх рівнях управління вона побудована на принципі «коригувальних дій», коли реагування відбувається на небезпечні випадки та ситуації, що вже сталися (так званий реактивний принцип), а не на принципі «запобіжних дій», тобто їх профілактики (проактивний принцип). За таких умов роботодавець не має можливості визначати пріоритетність профілактичних заходів з охорони праці на кожному з етапів діяльності підприємства.

Концептуальні засади
Сьогодні в багатьох країнах світу, міжнародних організаціях головним механізмом вирішення проблем забезпечення професійної, техногенної та екологічної безпеки як на міжнародному, державному чи регіональному рівні, так і на рівні окремого виробництва, робочого місця, розглядається система управління, побудована на основі оцінки та управління ризиками для життя та здоров’я працівників.
Зважаючи на це, основним шляхом вирішення зазначених проблем є докорінне реформування існуючої системи управління охороною праці в Україні на всіх рівнях управління (рис. 1) із застосуванням ризик­орієнтованого підходу (РОП).
Результативність реформування системи управління охороною праці в першу чергу залежить від вибору стратегії та шляхів її реалізації. Стратегія може бути як комплексною, так і поетапною. Саме від цього залежить її реалізація, тобто визначення заходів у середньо­ і довгостроковій перспективі.
Плануючи реформування системи управління охороною праці, необхідно враховувати таке:

  • поточну економічну, політичну та соціальну ситуацію в державі;
  • наявні ресурси (матеріальні, фінансові, кадрові, часові);
  • ступінь обізнаності (поінформованості) суспільства;
  • громадську думку;
  • прогнозні результати (соціально­економічні наслідки);
  • ризики, пов’язані із запровадженням нових підходів та механізмів.

Усвідомлюючи, що відправною точкою реформування є створення концептуальних засад, тобто визначення вихідних ідей, які мають лягти в основу державної стратегії, ДУ «Національний науково­дослідний інститут промислової безпеки та охорони праці» (ДУ «ННДІПБОП») минулого року сформульовано концептуальні засади впровадження ризик­орієнтованого підходу у систему управління охороною праці, що враховують ключові положення:
Національної стратегії у сфері прав людини – у частині створення здорових і безпечних умов праці, створення умов для запровадження соціально­корпоративної відповідальності суб’єктів господарювання;
Європейської соціальної хартії (переглянутої) – у частині усунення або зменшення достатньою мірою ризиків, що властиві роботам з небезпечними або шкідливими для здоров’я умовами праці та виробничому середовищу в цілому;
Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європей­ським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами­членами, з іншої сторони (далі – Угода про асоціацію) – у частині імплементації правового доробку Європейського Союзу в національне законодавство.
Ці концептуальні засади спрямовані на:

  • визначення основних напрямів іпорядку реформування існуючої системи управління охороною праці в Україні для підвищення її ефек­тивності;
  • формування сучасного безпечного та здорового виробничого середовища;
  • мінімізацію соціально­економічних наслідків виробничого травматизму.
  • Запропоновані способи вирішення проблем:
  • формування принципово нового підходу до вирішення питань усфері охорони праці, тобто перехід від компенсації завданої шкоди до профілактики виробничого трав­матизму;
  • послаблення регуляторного впливу на роботодавця шляхом зменшення ролі держави у визначенні способів досягнення безпечних та здорових умов праці поряд зпідвищенням відповідальності;
  • переведення управління охороною праці на якісно новий рівень зурахуванням того, що збільшення кількості перевірок з боку наглядових органів принципово не впливає на рівень виробничого травматизму;
  • визначення оптимального переліку органів державного нагляду за охороною праці, чітке розмежування функцій органів державного управління охороною праці, встановлення порядку їх взаємодії;
  • переорієнтація органів державного нагляду за охороною праці зпереважно наглядової діяльності на розширення практики інформаційно­консультативної підтримки.

На рівні підприємства ризик­орієнтована система управління охороною праці має бути невід’ємною частиною загальної системи управління підприємством та легко інтегруватися з іншими наявними системами (управління якістю, екологічного управління, енергоменеджменту тощо). При цьому управління ризиками для життя та здоров’я працівників і їх постійний моніторинг є обов’язком роботодавця, що має здійснюватися на основі загальних принципів запобігання, а саме:

  • уникнення ризиків;
  • оцінка ризиків, які неможливо усунути;
  • боротьба з ризиками у їх джерелах (усунення чи ослаблення виробничих небезпек);
  • адаптація виконуваної роботи до індивідуальних можливостей працівників;
  • адаптація до технічного прогресу;
  • розроблення чіткої та узгодженої політики запобігання ризикам;
  • пріоритетність засобів колективного захисту над ЗІЗ;
  • проведення відповідного інструктажу для працівників.

Етапи реформування
Концептуальними засадами передбачено реформування системи у три етапи:

I – створення організаційно­правового підгрунтя;
II – розмежування функцій та повноважень між органами виконавчої влади;
III – здійснення наукового супроводження реформування системи.

На першому етапі (рис. 2) планується здійснити закріплення ризик­орієнтованого підходу на законо­давчому рівні в системі управління охороною праці для поступової перебудови механізмів реалізації державної політики у сфері охорони праці вже в цілому. Очікується планомірне внесення змін до законодавства про охорону праці з метою зниження регуляторного навантаження на суб’єктів господарювання, а також вивчення та поширення цього досвіду в Україні.
Основними завданнями першого етапу реформування є:

  • імплементація положень Директиви Ради 89/391/ЄЕС шляхом внесення змін до глави ХІ «Охорона праці» КЗпП України (глава 10 книги ІІІ проекту Трудового кодексу України);
  • прийняття змін до КЗпП України або прийняття Трудового кодексу України, опрацювання змін до Закону України «Про охорону праці»;
  • прийняття змін до Закону України «Про охорону праці», приведення у відповідність нормативно­правових актів, прийнятих на реалізацію цього Закону;
  • імплементація положень директив ЄС, передбачених Угодою про асоціацію, шляхом розроблення нових або внесення змін до чинних нормативно­правових актів, а саме:

1) стосовно мінімальних вимог щодо підвищення рівня безпеки та охорони здоров’я працівників на гірничодобувних підприємствах, де сировина видобувається через свердловини (92/91/ЄЕС);
2) про мінімальні вимоги що­до підвищення рівня безпеки і захисту здоров’я працівників гірничо­­до­бувних підприємств з підземним і відкритим способами видобування (92/104/ЄЕС);
3) щодо мінімальних вимог стосовно безпеки і охорони здоров’я у робочих зонах (89/654/ЄЕС);
4) стосовно мінімальних вимог щодо безпеки та здоров’я при використанні робочого обладнання працівниками при здійсненні професійної діяльності (2009/104/ЄС);
5) про мінімальні вимоги щодо безпеки і охорони здоров’я при використанні працівниками засобів індиві­дуального захисту на робочому місці (89/656/ЄЕС);
6) про мінімальні вимоги щодо безпеки і захисту здоров’я на тимчасових або мобільних будівельних майданчиках (92/57/ЄЕС);
7) про мінімальні вимоги безпеки та здоров’я при роботі з екранними пристроями (90/270/ЄЕС);
8) про мінімальні вимоги щодо поліпшення безпеки і захисту здоров’я працівників, що піддаються потенційній небезпеці у вибухонебезпечних середовищах (1999/92/ЄС);
9) про мінімальні вимоги безпеки та захисту здоров’я під час робіт на борту риболовних суден (93/103/ЄС);
– скасування або визнання такими, що не застосовуються на території України, нормативно­правових актів, які суперечать загальним принципам запобігання, обмежують права роботодавців самостійно визначати профілактичні заходи для підвищення рівня захисту життя та здоров’я працівників.

Другий етап реформування си­стеми управління охороною праці (рис. 3), який полягає в розмежуванні функцій і повноважень, стартуватиме одночасно з першим етапом, проте стосуватиметься безпосередньо визначення оптимального переліку органів державного нагляду за охороною праці, розмежування функцій та повноважень органів державного управління охороною праці, а також визначення їх чіткої взаємодії.
Основні завдання другого етапу реформування:

– перерозподіл функцій та повноважень між органами державного управління охороною праці з метою скорочення регуляторних та контролюючих функцій;
– упорядкування на законодавчому рівні переліку органів державного нагляду за охороною праці з метою скасування непотрібних видів контролю;
– підготовка фахівців, спроможних у нових економічних умовах на високому рівні надавати послуги чи виконувати роботи у сфері охорони праці;
– проведення інформаційно­роз’яснювальної роботи на місцевому та регіональному рівнях з метою формування громадської думки щодо впровадження ризик­орієнтованого підходу в систему управління охороною праці.

Третій етап (наукового супроводження) як невід’ємна складова самого реформування має відбуватися постійно і в загальному вигляді включати:

– збирання інформації стосовно вихідної ситуації і різних аспектів майбутнього реформування;
– аналіз отриманої інформації та визначення цілей і завдань реформування;
– планування стратегії, форм, методів і механізмів застосування ризик­орієнтованого підходу;
– прогнозування очікуваних результатів;
– моніторинг та оцінювання обґрунтованості дій з погляду наявних ресурсів, результати яких дають підстави для прийняття рішень щодо коригування (у разі необхідності) цих дій;
– визначення ефективності реформування в цілому та окремих його етапів (завдань).

Очікувані результати
Під час опрацювання концептуальних засад авторський колектив намагався уникнути типових помилок, яких припускаються при плануванні та впровадженні систем управління, а саме:

  • цілі й очікувані результати заздалегідь не визначені або визначені не в повному обсязі та не корелюються між собою;
  • наявні ресурси переоцінюються та не відповідають поточній ситуації;
  • не береться до уваги поетапне вирішення проблем.

З урахуванням цього та виходячи з поставлених цілей, сформульовано очікувані результати (рис. 4).
Концептуальні засади впровадження ризик­орієнтованого підходу в систему управління охороною праці розглянуто та схвалено Вченою радою ДУ «ННДІПБОП».

Олеся Цибульська, завідувач науково-дослідного сектору експертизи нормативно­правових актів науково­дослідної лабораторії нормативно-правових актів ДУ «ННДІПБОП»
Наталія Чумакова, завідувач науково­дослідної лабораторії нормативно-правових актів ДУ «ННДІПБОП»

president banner1 banner4 banner3 banner2 banner5