Георгій Больман: «Дозвільна система сьогодні не працює так, як було задумано. Її треба вдосконалювати»


Реформа центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, наближається до завершення: сьогодні триває процес створення територіальних підрозділів Державної служби України з питань праці. І незабаром новим керівникам Служби доведеться вирішувати чергове, не менш складне завдання, що стосується впорядкування діяльності організацій, які здійснюють експертно-технічну підтримку державного нагляду (ЕТЦ), – як тих, що перебувають у підпорядкуванні Служби, так і тих, що працюють незалежно й самостійно.

Дійсно, у сфері надання експертних послуг в Україні нагромадилося безліч проблем, і кінця-краю їм не видно. Складається враження, що цей організм ось-ось зламається під тиском внутрішніх неузгодженостей і зовнішніх загроз. Чи буде збережено систему та як лікувати хворий організм – із цими запитаннями журнал «Охорона праці» звернувся до фахівця у сфері експертної діяльності.

 

Інтерв’ю з Георгієм Больманом щодо актуальних проблем експертної діяльності журнал планував давно. Прискорили нашу зустріч дві вагомі обставини.

По-перше, це наміри Державної регуляторної служби ліквідувати дозвільну діяльність у сфері охорони праці та промислової безпеки, що ставить під велике питання майбутнє технічної експертизи в Україні.

По-друге, йдеться про «нормативний колапс» у діяльності експертно-технічних організацій, який назрівав вже давно, проте зараз особливо загострився у зв’язку з тим, що Міністерство юстиції наполягає скасувати деякі розпорядчі документи, які регулюють цю сферу діяльності, але прийняття яких прямо не передбачено законами України.

 

– Георгію Олександровичу, які накази у сфері діяльності експертних організацій можуть бути скасовані? І що з цим тепер робити?

– Є дві основні постанови – ми їх умовно називаємо дозвільна № 1107 (далі – Постанова № 1107) та діагностувальна № 687 (далі – Постанова №  687), на основі та відповідно до яких експертні організації здійс­нюють свою діяльність (йдеться про постанову КМУ від 26.10.2011 № 1107, якою затверджено Порядок видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, та постанову КМУ від 26.05.2004 № 687, якою затверджено Порядок проведення огляду, випробування та експертного обстеження (технічного діагностування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки. – Ред.). Є кілька наказів Держгірпромнагляду, які регулюють взаємостосунки в цій сфері. Відомо, що Міністерство юстиції зайняло непохитну позицію: до положення нової Державної служби України з питань праці мають бути записані лише ті функції, що визначені законами. У зв’язку з цим під загрозою скасування опинилася Постанова № 687, яка прямо не корелюється із законодавством. «Укрексперт» ще напри­кінці минулого року зібрав робочу групу, на якій було вирішено терміново вносити зміни до Закону «Про охорону праці».

Свого часу, коли було прийнято Закон «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV (далі – Закон № 2806), ми внесли до нього зміни: у текст документа вписали частину постанови КМУ від 15.10.2003 № 1631, що встановлювала порядок видачі дозволів Держгірпромнаглядом (була чинною до Постанови № 1107) і таким чином узаконили цей вид дозволів. Аналогічно вирішили діяти й цього разу: пропонуємо Постанову № 687 частково перенести до Закону «Про охорону праці» – у такому разі, навіть якщо її скасують, з прийняттям нової редакції цього Закону буде підстава розробити новий підзаконний акт про порядок проведення огляду, випробування та експертного обстеження (технічного діагностування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки. Це необхідно зробити, оскільки з урахуванням рівня зношення основних виробничих фондів в Україні з кожним роком, а то й з кожним місяцем цей напрям діяльності (зокрема, відповідні види експертизи) набуватиме все більшого значення для безпечної життєдіяльності суспільства.

 

– Ви маєте на увазі законопроект зі змінами до Закону «Про охорону праці», що нарешті вводить у нормативно-правове поле України термін «промислова безпека»?

– Саме так. В Україні довго тривали дебати: вносити «промислову безпеку» до Закону «Про охорону праці» чи приймати окремий закон. Кілька років тому законопроект «Про промислову безпеку» був прийнятий в першому читанні, проте до другого читання справа не дійшла. І це добре, адже цей документ передбачав створення нової, паралельної із системою охорони праці структури з питань промислової безпеки, що й тоді, й сьогодні вбачається нераціональним. У підсумку робоча група дійшла такого висновку: промислова безпека – це складова охорони праці, це методи та засоби захисту людини від небезпечного впливу виробничого устатковання. І з метою здійснення контролю за безпечним станом устатковання роботодавець (цитую запропоновану зміну до Закону «Про охорону праці») «забезпечує створення умов безаварійної експлуатації устатковання підвищеної небезпеки та допустимого рівня ризику експлуатації цього устатковання».

Не менш важливою пропозицією зазначеного законопроекту є необхідність опрацювання підзаконного акту щодо аудиту охорони праці. На моє переконання, з часом дозвільна діяльність та технічна експертиза, що здійснюються в Україні, мають бути трансформовані в аудиторську діяльність і послуги з аутсорсингу у сфері промислової безпеки. Така система успішно працює в багатьох країнах Європи, зокрема у Прибалтиці, Німеччині тощо. За цим майбутнє.

 

– Тобто ви також, як і Державна регуляторна служба, вважаєте за доцільне ліквідувати дозволи на виконання робіт/експлуатацію устатковання підвищеної небезпеки?

– Так. Але не зараз, а лише після того, як буде підготовлено іншу модель функціонування системи технічної експертизи, впроваджено нові підходи щодо забезпечення роботодавцями безаварійної експлуатації устатковання підвищеної небезпеки.

Будемо відвертими, дозвільна система сьогодні не працює так, як було задумано. Зокрема, не визначено коло експертних організацій, що мають проводити експертизу стану охорони праці та безпеки промислового виробництва. Під час підготування Постанови № 1107 до неї забули вписати дуже важливий пункт, згідно з яким документ мав набрати чинності не з моменту прийняття у жовтні 2011 року, а через місяць, рік чи навіть два – тоді, коли будуть прийняті інші нормативні документи, що випливають із постанови та регулюють механізм видачі дозволів.

У першу чергу мають бути здійснені такі кроки: встановлені вимоги до державних і недержавних експертних організацій, що мають право проводити експертизу стану охорони праці та промислової безпеки підприємства для подальшого отримання дозволів; прописаний порядок підготовки експертів, їх атестації; затверджені форми висновків експертизи. Сьогодні нічого цього немає. З незрозумілих причин ці нормативно-правові акти не приймаються вже майже чотири роки.

Держгірпромнагляд здійснював спроби врегулювати ці питання, готуючи відповідні листи. Але вони не мають сили нормативно-правових актів. Наприклад, у грудні 2014 року Службою було відкликано лист, в якому містився перелік експертних організацій, що мають право проводити експертизу стану охорони праці на виконання Постанови № 1107. Я абсолютно відповідально заявляю, що дозвільна система сьогодні потребує доопрацювання та вдосконалення.

 

– Але ж дозволи підприємствам видаються на підставі висновків експертизи. Усі ці висновки уважно вивчаються в центральному апараті Служби, і частина (близько 15%) повертається заявникам, зокрема певна кількість – як такі, що неправильно оформлені. Значить, контроль якості роботи ЕТЦ все-таки здійснюється?

– Свого часу я працював у Держгірпромнагляді керівником управління, яке відповідало в тому числі за експертно-технічну підтримку державного нагляду. І тоді, і сьогодні я стверджую: державний службовець не є експертом і не може ні розробляти відповідні нормативно-правові акти, ні проводити аналіз – якісний чи неякісний – того чи іншого висновку експертизи. У Службі просто немає таких фахівців. Висновки експертизи повертаються в ЕТЦ на доопрацювання за формальними причинами: на підставі листів і наказів Служби, що інколи навіть не мають юридичної сили, або, наприклад, через неправильно вказаний номер чи дату реєстрації НПАОП, на відповідність якому проводилася експертиза устатковання (експерт міг взяти цю інформацію з реєстру, що вже застарів або невчасно онов­люється тощо). Хоча при цьому власне експертиза могла бути проведена якісно і в повному обсязі.

Такі дії органу державної влади призводять до виникнення конфліктних ситуацій і серйозно шкодять його іміджу, а також є однією з причин того, чому роботодавці налаштовані категорично проти дозволів і послуг ЕТЦ. Адже дослідити, чи якісно проведено експертизу, може тільки інший експерт або державний інспектор у межах своєї компетенції, і лише виїхавши на місце проведення експертизи. А вже потім, якщо реальний стан безпеки устатковання не відповідає тому, що вказаний у висновку експертизи, необхідно ставити питання про притягнення до відповідальності експерта.

Коли я працював у Службі, там існував саме такий порядок перевірки, про який я розповідав: у висновку експертизи ми звертали увагу винятково на формальний бік справи – чи є печатка організації, дата проведення експертизи (висновок діє календарний рік), чи є підписи на кожній сторінці тощо. Існував навіть наказ-інструкція, який визначав, що саме має перевіряти посадова особа Держгірпромнагляду. Цей наказ й досі не скасовано, хоча нині він вже не працює. Сподіваюся, новим керівництвом будуть ухвалені відповідні рішення.

 

– Чи можливо в нинішніх умовах усе ж налагодити контроль за діяльністю експертних організацій?

– Зараз в Україні працюють 24 державні та близько 100 приватних експертних організацій. Державні підприємства перебувають у сфері управління Служби, але вона не втручається в їх господарську діяльність і не контролює якість експертних висновків. Контролю якості експертної діяльності інших організацій також не передбачено законодавством.

Сьогодні діють галузеві норми часу для експертних робіт, яких мають дотримуватися державні ЕТЦ (раніше ці норми були міжгалузевими, тобто обов’язковими для всіх без винятку експертних організацій). Вартість робіт для державних ЕТЦ розраховується за цими нормами з урахуванням Порядку визначення граничного розміру тарифу на проведення експертизи стану безпеки промислового виробництва суб’єкта господарювання, затвердженого постановою КМУ від 04.11.2009 № 1251. Разом із цим приватні фірми занижують вартість робіт, що дає їм можливість вигравати тендери. Але, отримавши замовлення, деякі приватні експертні організації, не маючи необхідної мате­ріально-технічної бази та фахівців, звертаються до тих же самих державних підприємств і залучають їх як підрядників до виконання замовлення.

Позиція «Укрексперта» є однозначною: мають бути встановлені єдині норми часу та єдині розцінки на експертні послуги. Тоді всі працюватимуть в умовах здорової конкуренції, в яких зможуть вижити лише найбільш професійні учасники, що мають кращу матеріально-технічну базу та фахівців. Що ж до контролю якості робіт, «Укрексперт» розробив свій стандарт підприємства з урахуванням міжнародного стандарту ISO 17020 «Загальні критерії щодо діяльності органів різного типу, які здійснюють інспектування», що поширюється на членів Асоціації. Більше того, зараз Асоціація проходить акредитування в Національному агентстві з акредитації України як інспекційний орган за стандартом ISO 17020 (що, як відомо, є визнаним міжнародним стандартом компетенції органів, що здійснюють перевірки). Таким чином, Асоціація готова проводити інспектування експертних організацій на добровільній основі та видавати відповідне свідоцтво, якщо у процесі інспектування організація підтвердить свою ділову репутацію, доведе спроможність якісно виконувати роботи.

До речі, ще три роки тому Асоціація запропонувала Службі підписати угоду про співпрацю: ми готові взяти на себе великий обсяг робіт щодо експертно-технічного забезпечення нагляду. Також ми пропонували провести разом із Національним науково-дослідним інститутом промислової безпеки та охорони праці інспектування всіх експертних організацій щодо якості їх роботи. Проте спочатку в нашій пропозиції угледіли корупційний підтекст… Потім, щоправда, розібрались, угоду відкоригували, але її й досі не підписано.

 

– Але ж у нинішній редакції Закону «Про охорону праці» не передбачений контроль за діяльністю ЕТЦ з боку Служби…

 

Інтерв’ю записала Людмила Солодчук,
заступник головного редактора журналу «Охорона праці»

president banner1 banner4 banner3 banner2 banner5