Георгий Больман: «Разрешительная система сегодня не работает так, как было задумано. Ее нужно совершенствовать»


Реформа центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере охраны труда, приближается к завершению: в настоящее время идет процесс создания территориальных подразделений Государственной службы Украины по вопросам труда. И очень скоро новым руководителям Службы придется решать очередную, не менее сложную задачу по упорядочению деятельности организаций, осуществляющих экспертно-техническую поддержку государственного надзора (ЭТЦ), – как находящихся в подчинении Службы, так и работающих независимо и самостоятельно.

Действительно, в сфере предоставления экспертных услуг в Украине накопилось множество проблем, и конца-краю им не видно. Создается впечатление, что этот организм вот-вот сломается под давлением внутренних разногласий и внешних угроз. Будет ли сохранена система и как лечить больной организм – с этими вопросами журнал «Охрана труда» обратился к специалисту в сфере экспертной деятельности.

 

Интервью с Георгием Больманом по актуальным проблемам экспертной деятельности журнал планировал давно. Ускорили нашу встречу два существенных обстоятельства. Во-первых, это намерения Государственной регуляторной службы ликвидировать разрешительную деятельность в сфере охраны труда и промышленной безопасности, что ставит под большой вопрос будущее технической экспертизы в Украине. Во-вторых, речь идет о давно назревавшем «нормативном коллапсе» в деятельности экспертно-технических организаций, который сейчас особенно обострился в связи с тем, что Министерство юстиции настаивает на отмене некоторых распорядительных документов, регулирующих эту сферу деятельности, принятие которых напрямую не предусмотрено законами Украины.

 

– Георгий Александрович, какие приказы в сфере деятельности экспертных организаций могут быть отменены? И что с этим теперь делать?

– Есть два основных постановления – мы их условно называем разрешительное № 1107 (далее – Постановление № 1107) и диагностическое № 687 (далее – Постановление № 687), – на основании и в соответствии с которыми экспертные организации осуществляют свою деятельность (речь идет о постановлении КМУ от 26.10.2011 № 1107, которым утвержден Порядок выдачи разрешений на выполнение работ повышенной опасности и на эксплуатацию (применение) машин, механизмов, оборудования повышенной опасности, и постановление КМУ от 26.05.2004 № 687, которым утвержден Порядок проведения осмотра, испытания и экспертного обследования (технического диагностирования) машин, механизмов, оборудования повышенной опасности. – Ред.). Есть несколько приказов Госгорпромнадзора, регулирующих взаимоотношения в этой сфере. Известно, что Министерство юстиции заняло непреклонную позицию: в положение новой Государственной службы Украины по вопросам труда должны быть записаны только те функции, которые определены законами. В связи с этим возникла угроза отмены Постановления № 687, которое напрямую не коррелируется с законодательством. «Укрэксперт» еще в конце прошлого года собрал рабочую группу, на которой было решено срочно вносить изменения в Закон «Об охране труда».

В свое время, когда был принят Закон «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» от 06.09.2005 № 2806-IV (далее – Закон № 2806), мы внесли в него изменения: в текст документа вписали часть постановления КМУ от 15.10.2003 № 1631, которое устанавливало порядок выдачи разрешений Госгорпромнадзором (действовало до Постановления № 1107) и таким образом узаконили этот вид разрешений. Аналогично решили действовать и на этот раз: предлагаем Постановление № 687 частично перенести в Закон «Об охране труда» – в этом случае, даже если его отменят, с принятием новой редакции этого Закона будет основание разработать новый подзаконный акт о порядке проведения осмотра, испытания и экспертного обследования (технического диагностирования) машин, механизмов, оборудования повышенной опасности. Это необходимо сделать, поскольку с учетом уровня износа основных производственных фондов в Украине с каждым годом, да что там – с каждым месяцем это направление деятельности (в частности, соответствующие виды экспертизы) будет приобретать все большее значение для безопасной жизнедеятельности общества.

 

– Вы имеете в виду законопроект с изменениями в Закон «Об охране труда», который наконец вводит в нормативно-правовое поле Украины термин «промышленная безопасность»?

– Именно так. В Украине долго шли дебаты: вносить «промышленную безопасность» в Закон «Об охране труда» или принимать отдельный закон. Несколько лет назад законопроект «О промышленной безопасности» был принят в первом чтении, однако до второго чтения дело не дошло. И это хорошо, поскольку данный документ предусматривал создание новой, параллельной с системой охраны труда структуры по вопросам промышленной безопасности, что и в те годы, и сегодня представляется нецелесообразным. В итоге рабочая группа пришла к такому выводу: промышленная безопасность – это составляющая охраны труда, это методы и средства защиты человека от опасного влияния производственного оборудования. И с целью осуществления контроля за безопасным состоянием оборудования работодатель (цитирую предложенное изменение в Закон «Об охране труда») «обеспечивает создание условий безаварийной эксплуатации оборудования повышенной опасности и допустимого уровня риска эксплуатации этого оборудования».

Не менее важным предложением указанного законопроекта является необходимость обработки подзаконного акта по аудиту охраны труда. По моему убеждению, со временем разрешительная деятельность и техническая экспертиза, осуществляемые в Украине, должны трансформироваться в аудиторскую деятельность и услуги по аутсорсингу в сфере промышленной безопасности. Такая система успешно работает во многих странах Европы, в частности в Прибалтике, Германии и т. д. За этим будущее.

 

– То есть вы так же, как и Государственная регуляторная служба, считаете целесообразным ликвидировать разрешения на выполнение работ/эксплуатацию оборудования повышенной опасности?

– Да. Но не сейчас, а только после того, как будет подготовлена другая модель функционирования системы технической экспертизы, внедрены новые подходы по обеспечению работодателями безаварийной эксплуатации оборудования повышенной опасности.

Будем откровенными, разрешительная система сегодня не работает так, как было задумано. В частности, не определен круг экспертных организаций, которые должны проводить экспертизу состояния охраны труда и безопасности промышленного производства. При подготовке Постановления № 1107 в него забыли вписать очень важный пункт, согласно которому документ должен был вступить в силу не с момента принятия в октябре 2011 года, а через месяц, год или даже два – тогда, когда будут приняты другие нормативные документы, следующие из постановления и регулирующие механизм выдачи разрешений.

В первую очередь должны быть осуществлены следующие шаги: установлены требования к государственным и негосударственным экспертным организациям, которые имеют право проводить экспертизу состояния охраны труда и промышленной безопасности предприятия для дальнейшего получения разрешений; прописан порядок подготовки экспертов, их аттестации; утверждены формы заключений экспертизы. Сегодня ничего этого нет. По непонятным причинам эти нормативно-правовые акты не принимаются уже почти четыре года.

Госгорпромнадзор предпринимал попытки урегулировать эти вопросы, готовя соответствующие письма. Но они не имеют силы нормативно-правовых актов. Например, в декабре 2014 года Служба отозвала письмо, в котором содержался перечень экспертных организаций, имеющих право проводить экспертизу состояния охраны труда во исполнение Постановления № 1107. Я совершенно ответственно заявляю, что разрешительная система сегодня нуждается в доработке и совершенствовании.

 

– Но ведь разрешения предприятиям выдаются на основании заключений экспертизы. Все эти заключения внимательно изучаются в центральном аппарате Службы, и часть (около 15%) возвращается заявителям, в частности некоторое количество – как неправильно оформленные. Значит, контроль качества работы ЭТЦ все же осуществляется?

– В свое время я работал в Госгорпромнадзоре руководителем управления, которое отвечало в том числе за экспертно-техническую поддержку государственного надзора. И тогда, и сегодня я утверждаю: государственный служащий не является экспертом и не может ни разрабатывать соответствующие нормативно-правовые акты, ни проводить анализ – качественный или некачественный – того или иного заключения экспертизы. В Службе просто нет таких специа­листов. Заключения экспертизы возвращаются в ЭТЦ на доработку по формальным причинам: на основании писем и приказов Службы, иногда даже не имеющих юридической силы, или, например, из-за неправильно указанного номера либо даты регистрации НПАОП, на соответствие которому проводилась экспертиза (эксперт мог почерпнуть эту информацию из реестра, который устарел или несвоевременно обновляется и т. п.). Хотя при этом сама экспертиза могла быть проведена качественно и в полном объеме.

Такие действия органа государственной власти приводят к конфликтным ситуациям и серьезно вредят его имиджу, а также являются одной из причин того, почему работодатели настроены категорически против разрешений и услуг ЭТЦ. Ведь засвидетельствовать, качественно ли проведена экспертиза, может только другой эксперт или государственный инспектор в пределах своей компетенции, и только выехав на место проведения экспертизы. А уже потом, если реальное состояние безопасности оборудования не соответствует указанному в заключении экспертизы, необходимо поднимать вопрос о привлечении к ответственности эксперта.

Когда я работал в Службе, там был принят именно такой порядок проверки, о котором я рассказывал: в заключении экспертизы мы обращали внимание исключительно на формальную сторону дела – есть ли печать организации, дата проведения экспертизы (заключение действительно в течение календарного года), есть ли подписи на каждой странице и т. п. Существовал даже приказ-инструкция, который определял, что именно должно проверять должностное лицо Госгорпромнадзора. Этот приказ до сих пор не отменен, хотя сейчас он уже не работает. Надеюсь, новым руководством будут приняты соответствующие решения.

 

– Возможно ли в нынешних условиях все же наладить контроль за деятельностью экспертных организаций?

– В настоящее время в Украине работают 24 государственные и около 100 частных экспертных организаций. Государственные предприятия находятся в сфере управления Службы, но она не вмешивается в их хозяйственную деятельность и не контролирует качество экспертных заключений. Контроль качества экспертной деятельности других организаций также не предусмотрен законодательством.

Сегодня действуют отраслевые нормы времени для экспертных работ, которые должны соблюдаться государственными ЭТЦ (раньше эти нормы были межотраслевыми, то есть обязательными для всех без исключения экспертных организаций). Стоимость работ для государственных ЭТЦ рассчитывается по этим нормам с учетом Порядка определения предельного размера тарифа на проведение экспертизы состояния безопасности промышленного производства субъекта хозяйствования, утвержденного постановлением КМУ от 04.11.2009 № 1251. Вместе с тем частные фирмы занижают стоимость работ, что позволяет им выигрывать тендеры. Но, получив заказ, некоторые частные экспертные организации, не имея необходимой материально-технической базы и специалистов, обращаются к тем же самым государственным предприятиям и привлекают их как подрядчиков к выполнению заказа.

Позиция «Укрэксперта» однозначная: должны быть установлены единые нормы времени и единые расценки на экспертные услуги. Тогда все будут работать в условиях здоровой конкуренции, в которых смогут выжить только наиболее профессиональные участники, имеющие лучшую материально-техническую базу и специалистов. Что же касается качества работ, «Укрэксперт» разработал свой стандарт предприятия с учетом международного стандарта ISO 17020 «Общие критерии деятельности органов разного типа, осуществляющих инспектирование», который распространяется на членов Ассоциации. Более того, сейчас Ассоциация проходит аккредитацию в Национальном агентстве по аккредитации Украины как инспекционный орган по стандарту ISO 17020 (который, как известно, является признанным международным стандартом компетенции проверяющих органов). Таким образом, Ассоциация готова проводить инспекцию экспертных организаций на добровольной основе и выдавать соответствующее свидетельство, если в процессе инспектирования организация подтвердит свою деловую репутацию, докажет способность качественно выполнять работы.

Кстати, еще три года назад Ассоциация предложила Службе подписать соглашение о сотрудничестве: мы готовы взять на себя значительный объем работ в части экспертно-технического обеспечения надзора. Также мы предлагали провести совместно с Национальным научно-исследовательским институтом промышленной безопасности и охраны труда инспектирование всех экспертных организаций на предмет качества их работы. Однако сначала в нашем предложении усмотрели коррупционный подтекст… Потом, правда, разобрались, соглашение подкорректировали, но оно до сих пор не подписано.

 

– Однако в нынешней редакции Закона «Об охране труда» не предусмотрен контроль за деятельностью ЭТЦ со стороны Службы…

 

Интервью записала Людмила Солодчук,
заместитель главного редактора журнала «Охрана труда»

president banner1 banner4 banner3 banner2 banner5
Замовити дзвінок